公共财政与贵州农民增收

农业的发展是国民经济发展的前提基础。长期以来，农业、农村、农民问题一直是关系党和国家工作全局的根本性问题。从总体来看，目前我国农业现代化举步维艰、农民收入增长困难重重，农村经济社会发展滞后的局面还没有根本改变。为此，中央审时度势，在十六届五中全会上做出了建设社会主义新农村的重大战略决策，为今后我国农村勾画出了“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新蓝图。

一、公共财政支持对农村经济发展及农民增收的必要性

（一）农民是弱势群体，需要公共财政的支持。贵州有3300万农民，这些分散化、规模小、文化素质低、市场意识缺乏的农户进入社会化大市场，需要政府的引导、管理和服务职能，需要加大公共财政对农业的支持力度。公共财政一方面可以为广大农民提供他们力所不及的农村公共产品，以克服小农户生产的局限性，改善农民相对于其他就业者更为不利的处境，以利于提高农业劳动生产率，促进农民增收；另一方面又能为市场的正常运行创造条件，降低市场风险，加快农产品流通渠道和农业产业结构的调整，从而使农户生产的积极性得到最大限度地发挥，进而有利于农民增收。

（二）贵州农业所具有的自然风险与市场风险交织的产业特征，需要公共财政的支持。农业对自然条件具有很强的依赖性，农业生产有很强的自然风险。不仅如此，农业生产周期长，对市场信息反映滞后，从而使得农业生产者的生产和经营面临较大的市场风险，严重影响到农民收入的稳定。改革开放以来，尽管贵州农村产业结构不断得到调整并逐步向良性发展，但第一产业比重大、种植业比重大的格局仍未根本改变。在生产性纯收入中，农民来自家庭经营中的第一产业收入一直在70%左右，而在第一产业中，来自种植业的收入一直在70%以上（1999年高达73.9%）。由于农村第二、三产业欠发达和第一产业效益低下以及农业受自然灾害等因素影响大，因此需要政府提供各种公共服务，帮助农民抵御这些风险，保护农民的利益。

（三）农业部门生产率低、比较效益低，需要公共财政的支持。贵州山多地少，是一个没有平原支撑的农业省份，省内石灰岩地区广，不利于土壤的保湿。这样的自然条件，要发展大规模农业经济，获取规模经济收益，从而提高农民收入和改善农民生活条件是非常的困难。而且农业人口多，占全省人口85%，人均耕地面积仅0.83亩，人均基本农田也仅有0.28亩。由于这些客观因素的制约，贵州农业劳动生产率长期处于低水平状态，农业部门客观上具有投资效益低、回收周期长、经营风险大等产业特点，各种生产要素投入农业往往得不到社会平均利润，贵州农业的这些先天不足，不仅难以吸引资源流入，且自身资源也往往受到利益诱导向外流，无法与非农产业展开资源竞争，因此需要公共财政的支持以提高农业效益，促进农民增收。

二、贵州公共财政支农现状

从全国情况来看，政府公共投入中，用于农业的支出比重占财政支出的比重不断下降，而且财政支出中存在着支农支出逐级递减现象：2003年中央财政支出中，支农支出占15.3%，全国地方支农支出合计则只占财政支出的5.8%，贵州仅占4.4%。2003年贵州地方财政支农支出仅为行政管理费433298万元的33.5%，即1/3。

从2000年到2003年4年中，贵州财政用于农业支出总计168.27亿元，平均每年42亿元，全省农民人均每年仅127元。2003年国家财政用于农业支出1754.45亿元，比上年增长11%。贵州财政支出332.35亿元，支农支出14.5亿元，占财政总支出的4.36%，比上年减少6.69%。从2000年到2003年贵州全省地方财政收入分别比上年增加15.7%、14.7%和16.6%，总计平均增加15.7%，财政支出分别比上年增加36.5%、15.1%和5%，三年平均18.9%，而支援农村生产支出仅分别为4.5%、14.3%和6.69%，总计平均增加仅仅4%，数倍低于财政收入和支出增幅。2003年国家财政用于农业支出全国农民人均187元，贵州财政用于农业支出14.5亿元，人均43.8元，仅为全国的23%。农业支出14.5亿元中扣除地方财政收入中农业税收入5.16亿元，实际对农业的“反哺”仅9.34亿元，占地方财政总支出的2.8%，全省农民人均所得实际“反哺”仅28元。

2004年贵州农民人均纯收入1722元，比2000年提高348元，但与全国的收入（2936元）差距拉大到1214元，为全国平均收入水平的58.7%，比2000年下降2.3个百分点，基本上为全国1995～1996年间的水平，落后全国的时间延长到9年左右。2005年贵州农民人均纯收入1877元，比上年实际增长5.2%，比200年增加502.8元，考虑价格因素年均实际增长4.7%，增幅比“九五”期间提高0.2个百分点。贵州为内陆山区省份，农民生活水平有如此改善和提高来之不易。但是从总体上看，数量少、增速慢，形势不容乐观。1998年到2003年的6年中，全国城镇居民收入总额增加是农民人均纯收入增加的6.23倍。同期，贵州农民人均纯收入增加231元，城镇居民人均可支配收入增加了2004元，城镇居民收入总额增加是农民人均纯收入增加的8.68倍，贵州农民收入增长的速度低于全国同期的平均水平，而城乡居民的收入增长比例却高于全国同期的平均水平，矛盾更为尖锐。

三、贵州公共财政支农中的问题

（一）财政资金投入总量“不足性”。尽管“九五”时期贵州财政支农资金投入的增长幅度较大，但与农业的发展要求相比，政府对农业的支持总量仍是低水平的。如果按WTO协议计算口径，把支持贫困地区发展的财政支出、粮棉油糖价格补贴计算在内，1996年～2000年我国农业支持总量分别为1083亿元、1267亿元、1826亿元、1709亿元和2200亿元，分别占当年农业总产值的4.9%、5.3%、7.4%、7%和8.8%。与国家财政对农业的支持相比，贵州无论在绝对数，还是所占财政支出的比例都较低：2003年贵州财政用于农业支出农民人均141.5元，基本建设支出28.9元，科技三项费用2.75元，农村救济费用0.84元，分别比国家支出水平低24.4%、49%、53%和99%，财政资金投入大量不足。

（二）公共财政支出结构存在诸多的“不合理性”，影响对农业的投入。财政支出中行政管理费支出过高。2003年贵州省行政管理费支出为433298万元，占全省财政支出总额3323547万元的13%，而与此同期，全国地方行政管理费支出占财政支出的9.6%。从2000年～2003年贵州地方财政总支出增长40%，行政管理费支出增长高于地方财政总支出增长。同期，行政管理费支出增长从24.31亿元增加到43.33亿元，四年间增加了19.01亿元，每年平均增加4.76亿元，增加了44%，年均增加11%。同时，全省支农支出仅增长30%，年均仅增加7.5%。为此，要大力精简机构，降低政府管理成本，建设“廉价政府”，逐步压缩行政管理经费，腾出部分资金用于农业投入。

（三）政府财政支农资金管理体制不完善性，资金使用效果“不理想性”。贵州财政支农投入高度依赖中央政府，中央政府和地方政府之间农业投入职责划分不清，地方政府对农业投入严重不足。地方财政尤其地（市）、县级以下财政大多为吃饭财政，自身财力连“吃饭”都不能保证，很难再向经济效益相对较低的农业追加投入。农业和农村经济发展既是中央政府的事权，也是地方政府的事权，这种体制增加了资金安排过程中的随意性。

四、对策及思考

（一）加大地方政府财政支持力度。随着经济的发展，我国对农业的投入呈现相对增长，但却非绝对增长。相对于过去十年来说投入量增大了，事实上用于农业的支出比重占财政支出的比重却是呈不断下降的趋势：2003年贵州财政总支出为332.35亿元，比2002年的316.67亿元增加5%，绝对额为15.68亿元，而同期用于农业的支出却从48.56亿元减少为45.31亿元，减少了7%，3.25亿元。（同期，国家财政支农支出从1102.70亿元增加到1134.86亿元，增加3%，32.16亿元）。对于贵州这样一个农业省、贫困省来说，不仅不能减少农业投入，并且还要呈现对农业投入的绝对增长。

（二）调整财政支出结构，大幅度增加农民可以直接受益的资金投入比重。调整财政支农资金的使用方向，大幅度增加农民直接可以收益的资金投入比重。首先，财政支农政策要向初级生产要素倾斜，主要向农村基础教育倾斜。根据国家统计局2000年的资料，一名农民的教育水平每增加一年，其转到非农就业后，平均可为家庭每年增加198元收入。其次，继续加大农业基本建设投资力度。与省财力增长相适应，应逐年增加一部分预算内投资，重点用于农业建设，保证农业投资有一个正常稳定的来源，确保农业基建投资保持在较高水平。最后，建立对农民收入的直接补贴制度。一是逐步将主要农产品市场风险基金（如粮食风险基金）转为对农民收入的直接补贴。二是应建立对农民使用先进技术的直接补贴制度。

（三）整合财政支农投入，完善政府财政支农资金管理体制。应对现有农业项目、资金进行整合。对于目前由不同渠道管理的农业投入，尤其是用于农业基础设施建设的财政资金投入，要加强统筹协调和统一安排，防止项目重复投资或投资过于分散，使有限的资金发挥出最大的效益；能够归并的支出事项，建议由一个职能部门统一负责。要对各分管部门的职能和分工加以明确，以确保农业财政资金的有效配置；合理划分省和地方政府财政在农业和农村发展中的事权。在投资责任方面，总的原则是按照项目规模和性质实行分类管理。建立规范的政府财政支农资金管理制度，包括项目的立项、选择、实施、竣工、后续管理等整个资金运行全过程管理的规范化。

（四）中央加大财政转移支付促增收。截至2003年底，贵州全省86个县中，新阶段扶贫开发工作重点县（即贫困县）高达50个，总人口2143.49万人，占全省总人口的55.4%。其中，绝对农村贫困人口289.80万人（新阶段扶贫开发工作重点县农村贫困人口218.21万人），贫困发生率8.74%（新阶段扶贫开发工作重点县农村贫困发生率10.94%），贫困县面积占全省土地总面积17.61万平方公里的66%。2003年全部贫困县GDP仅占全省的32.6%，固定资金投资仅占17.6%，地方财政收入仅占19.0%，社会消费品零售总额仅占21.1%，城乡居民储蓄存款余额仅占21.3%。贫困县人均耕地面积仅为0.78亩，人均GDP仅为1710元，人均地方财政收入94.36元，人均地方财政支出仅为316.56元，差距极其巨大。

经过多年的经济快速发展，尤其是中央财力的大大增强，国家是有力量对西部和贵州农民增收实行更多的倾斜的。实行的分税财政体制，中央财政收入占全部财政收入的比重，从1993年的22%上升到2003年的54.6%。绝对额从1993年的957.51亿元增加到2003年的11865.27亿元，增加了12.4倍。因此，在“五个统筹”、“全面建设小康社会”、进一步缩小东西部发展差距等重大战略指导下，中央财政应当加大调整区域国民收入分配格局力度，设立西部农民增收专项资金，帮助西部和贵州农民脱贫增收。■