广东农业保险发展的机遇与对策

[摘要] 农业保险长期以来存在政府缺位、难以形成有效需求、农业保险产品供给不足等问题。在建立多主体、多层次、多元化广东农业保险模式的过程中，政府支持是开展农业保险的关键和前提、商业保险是农业保险市场化运作的核心、制订农业保险法律制度是农业保险顺利进行的必要条件、农业保险融资工具和保险文化的创新是发展农业保险的有效途径。

[关键词] 农业保险 机遇 对策

农业保险是农业生产者在从事种植业、养殖业和捕捞业的过程中，由于自然灾害或意外事故造成损失由保险人提供经济补偿的保险保障。农业生产周期长、季节性强、不稳定程度高及露天作业，使之容易遭受自然灾害或意外事故侵袭，损失后果严重。农业生产对保险需求极为迫切，但由于农民收入水平低，无力购买保险，不能形成现实有效的保险需求。同时，由于农业生产遭受的风险较为集中，大多为不可抗力所致，一般属于不可保风险，商业保险经营农业保险赔付率高，易于亏损，难以为继。广东自然灾害多发，台风、暴雨、洪涝发生频率高、强度大，如农作物往往损失严重，农民血本无归，亟需农业保险保障。虽然广东属于经济发达省份，但由于城乡经济发展不平衡，广东农民收入只相当于城市居民10年前的水平，仍不足以购买保险。多年来，保险公司进行了经营农业保险的实践探索，但由于亏损或没有法律和制度支持等原因，多已停办，新的模式仍未建立。本文结合广东农业保险发展的现状，分析了广东农业保险发展的机遇，提出了相应的对策。

一、广东农业保险发展状况

广东地处沿海经济发达省份，具有独特的经济、气候特征。由于经济总量大、受沿海和热带气候影响明显，遭受自然灾害的可能性和受破坏程度都较大。 20世纪90年代，广东省因自然灾害造成的经济损失平均每年达120亿元，占全省GDP的3％～5％。农业生产由于大多暴露在自然灾害侵袭之中，损失更为严重。

广东保险业于20世纪80年代开展农业保险业务，采取了省政府委托商业保险代办、地方政府从救灾款中拨出专款建立农业保险风险准备金进行保费补贴和保险经营亏损补贴、地方政府建立特定保险制度、商业保险经营等几种模式。

1990年，广东省政府委托省财政厅与人保广东分公司签订了《代办农业保险协议书》，约定广东农业保险由人保广东分公司代省财政厅经营，经营盈余留作赔偿准备金，经营亏损则挂账，并从来年的盈余或代办地方财产保险的盈余中解决，保险公司只提取业务费用。

第二种模式是人保对香蕉种植大户的风灾和霜冻开办保险业务，广州市番禺区财政与人保番禺支公司按20％与80％的比例分担农业保险亏损，盈余转入风险准备金。风险准备金是番禺区财政每年从救灾款中拨出专款保证农业保险风险准备金。从1996年10月开始，每年拨出1000万元，连续拨付4年，用于农民投保的保费补贴和保险经营亏损的补贴。

第三种模式是地方政府建立特定保险制度。如肇庆市1992年建立的“生猪特定疫病保险制度”，由市政府发文委托保险公司具体承保，每头猪的保险费是3元。为了使保费能够筹集起来，又不增加农民负担，保险费向屠宰点或以其他形式向生猪（猪肉）经营者收取，不得向卖猪的农户收取。农民的生猪出现特定疫病造成损失时，由保险公司按市场价格赔偿给农户。

第四种模式是商业保险经营。人保广东分公司自停止代办省政府农业保险业务后，在“量力而行、不赔不赚”的原则下继续开展农业保险业务。目前在番禺、云浮和韶关以外的地区，人保广东分公司对农业保险基本上是自主经营，收缩了一些风险大、亏损多的农险业务，根据一些外商、合资企业、国内企业和集团等农业企业对保险的需求，将业务重点主要放在承保“三高”农业的大中型保险项目。

商业保险代办模式由于政府财政的参与，保险公司承担风险的能力加强，保护农业的作用显现。但由于缺乏法律和制度的约束，政府的支持有一定的随意性，1993年由于亏损金额过大，1994年广东省财政厅终止了该代办协议。第二种模式是政府实行保费补贴，减轻了农民的保费负担，引导农民用保险转嫁风险，调动了农民投保的积极性，减轻了保险公司的经营风险。但由于农业保险法律和制度的匮乏，番禺区政府直接参与保险经营没有法律依据，合理不合法，于2003年停止运行。第三种模式的特点是保费来源由政府通过其他渠道解决，有一定的社会救济色彩，这种保险制度至今已实行十多年，效果很好。但同样因缺乏法律保护，被冠以乱收费之名，遭到清查，多数县区被迫停办。第四种模式实施后果是：人保广东分公司收缩了险种，农险年保费收入基本维持在2000万元左右，赔付率逐年下降，综合赔付率为83％。但承保面小、保障程度低，赔付条件苛刻，农业保险的保障作用十分有限，对总承保金额也有一定控制。其他商业保险公司则不愿涉足农业保险。

根据广东保监局提供的广东农业保险业务统计资料，从1985年到2004年的20年间，广东农业保险业务的保费总收入为68776万元，赔款支出69020万元，费用支出13755万元，综合赔付率高达120%，20年亏损13999万元，最高峰在1993年达到1.45亿元，但2003年这个数字已经跌到887万元，农业保险业务逐步萎缩，不能满足广东农业经济发展需要。

二、农业保险在广东农业经济发展中的新机遇

1.广东农业保险市场发展和产品结构调整机遇

在建立科学合理的农业保险制度的前提下，农业保险蕴涵着重大市场机遇。在建立社会主义新农村过程中，如果政府能够通过开发式反哺能够切实提高农民收入，实施保费补贴等措施、对保险公司经营农业保险实施税收和财政支持等优惠政策，合理调整国家和保险公司在经营农业保险中的权利义务关系，农村保险市场将有极大发展空间。建立社会主义新农村的宏观经济背景，势必引起对农业的投入的增加。种植、养殖业遭到巨额损失，如果没有保险保障，损失只能由投资者自己承担，这将影响农业的引资规模，投资者和农户来都不敢加大投资，发展农业保险能为农业和农村经济发展提供保障，为农民提高收入提供保证。农业保险由国家给予一定经济补贴，在农业保险发生赔付时，既减少农户的损失，同时避免保险公司因赔付而亏损。因此，农业保险对推进农村经济发展和结构调整起着保驾护航的作用，同时也带来了保险市场发展和产品结构调整的机遇。

2.城乡保险服务结构调整机遇

中国保险产品结构性缺陷表现为地域结构和城乡结构的不合理，同时，城市保险市场在粗放型经营模式下，产品创新跟不上，市场渐趋饱和，保费环比增长率下降，这制约了保险业的整体发展。根据国际经验，政府对农业保费补贴、为保险公司提供再保险，或委托保险公司根据商业的原则代办农业保险，采取财政和税收优惠政策措施等是发展农业保险的有效途径。西欧一些国家如法国、瑞典、西班牙等国政府还对农民所交保险费补贴50％～80％。这种通过农作物保险保证生产者收入的稳定来取代高关税和价格补贴的做法，既不违背WTO规则，又能起到保护农业的作用。近年来，我国东部地区开始了某些尝试。上海郊区已有80％的农户参加了农业保险，水稻、大棚蔬菜、生猪、奶牛的承保率分别达到80％、75％、70％和85％，为农业保险的发展提供了有益经验。因此，政府介入，对农民进行一定程度的保费补贴，保险公司享受政府优惠政策，将走出保险公司经营的困境，改善保险产品的区域结构。

3.将农业保险纳入国家对农业的支持保护体系将使保险公司履行对农业的风险分散和经济补偿职能

多年来，工农业产品存在“剪刀差”，农业基础设施落后、农村社会保障欠缺、多年农业税费负担、高额的教育和医疗费等问题，使农户在为经济发展做出巨大贡献时，让渡了自己的利益。同时，近20年来，我国以商业性保险办法经营农业保险，并未把农业保险作为农业保护措施和一项政策性业务对待，而把它作为商业性业务的一个附属。在没有国家投入资本金的情况下，仅仅凭借保险公司的机构、人员、单立一个账户开办了单独立账的农业保险。结果因风险金不足、没有保费补贴以及保费筹措保护性政策而陷于困境。

将农业保险纳入国家对农业的支持保护体系，政府对农民进行保费补偿和对保险公司实行财税政策优惠和再保险安排，商业保险公司才能持续经营，在农业保险发展中发挥应尽职责。第一，农业保险必然需要市场竞争中发展起来的商业保险公司的专业技术指导，而不可能重建另外一套保险技术和文化来经营农业保险。第二，在政府财政支持、补贴保费和农民部分缴费的情况下，商业保险公司通过经营农业保险业务，应有合理的利润空间。第三，从农业地域分布、发展水平的差异来看，农业保险不可能由政府包办，也不可能采取统一的模式，商业保险必然介入农业保险。商业保险介入农业保险，也不是全国一两家公司就可以解决问题的，农业保险必然采取多主体、多元化、政府与市场相结合的模式。

三、广东农业保险发展对策

1.建立适合广东省情的多主体、多层次、多元化的农业保险模式

农业属于基础产业，农业保险对整个和谐社会发展和人民生活稳定起到重要作用，具有有准公共产品特性。在国外，农业险由政府进行市场化运作。在我国，政府也应把部分财政预算转移到农业保险上来，走市场化的道路，切实提高救灾的能力，一旦灾难出现后，由商业保险公司赔偿。

根据实际情况，广东农业保险应采取商业保险公司代办、专业性农业保险公司、农业相互保险公司、政策性农业保险公司、外资或合资保险公司并存的多主体、多层次、多元化模式。在建立农业保险的过程中，政府财政支持是关键和前提，要发挥商业保险公司和相互保险公司的作用，国家对经营农业保险的公司提供税收优惠、补贴保费和对相互保险公司低息贷款，鼓励民营资金入股。采取商业保险公司和政策性再保险相结合，由政府提供农民低保和一定比例的农业巨灾损失补偿的综合化风险化解方式。

2.借鉴国内外农业保险的经验，发挥政府在农业保险中的关键作用

发达国家政府大多通过提供再保险或建立巨灾保险基金的形式为农业保险提供政策支持。在美国和日本，均有专业的农业保险机构。美国政府扶持农业保险的手段是向农民补贴保险费，或向农业保险办理机构提供经费补贴。对农业保险的补贴是世界贸易组织规则所允许的。如美国对农业保险的平均补贴达到保费的50％左右，其中巨灾保险补贴全部保费，对农业保险业务免征一切税收等。从1995年开始，美国政府为了鼓励部分商业性保险公司开展农业保险业务，为开办农业保险的19个公司提供相当于其农业保险费31%的补贴。在日本，政府补贴农民水稻保费的50%～60%，补贴麦类保费的50%～70%。法国政府建立国家农业保险专项基金，承担除雹灾之外其他绝大部分自然灾害造成的损失。

我国近来对农业保险进行了有益的尝试，设立了上海安信农业保险公司、安华农业保险股份有限公司、阳光农业相互保险公司等三家农业保险公司。上海农民在养殖业及蔬菜、水稻等种植业方面投资，可获得政府25%～45%的保险费补贴。

引进外资保险公司，借鉴其经营模式和发展方向。法国安盟保险公司在我国开展农业保险，向农民提供“一揽子”服务，对农民基本生产生活提供风险保障，也对农民工和农村经营第三产业人口因医疗、安全生产以及意外伤害带来的直接和间接损失提供保障，具有价格低廉，农民负担轻，注重服务的特点，通过农村营销网络为农民提供售前、售中、售后服务，举办各种相关培训班，帮助代办员通过资格考试以及提高个人素质建立技术支持网。

3.创新保险融资工具

(1)设立农业巨灾保险基金。农业生产中的洪水、干旱等巨灾风险属于不可保风险，任何保险公司都不能单独承担。设立农业巨灾风险基金的办法，一旦大的自然灾害出现，由国家农业巨灾风险基金赔付，不足部分由国家财政负责。农业巨灾基金由财政部的资金和农业保险保单的一部分税收共同组成。根据灾害发生的面积和受灾程度等因素，政府设计一套标准，灾害发生时，政府根据这些标准确定是否由这部分基金赔偿农民的损失。

(2)借助资本市场，发行巨灾债券。随着经济不断发展，巨灾风险对农业的危害加大。巨灾债券是保险公司为规避巨灾造成的损失，通过证券化方式发行的与特定的巨灾损失相连结的债券。如约定巨灾事件发生，专设机构向保险公司支付赔偿金，减少和不支付投资人本金和利息，如巨灾事件未发生，将支付投资人本金和利息。巨灾债券作为保险市场和证券市场融合的新兴产物，为我农业国巨灾保险提供了新思路，为保险公司提供了有效的风险管理手段，有助于提高保险公司承保能力和农民的保险积极性，降低巨灾对农业和农民生活的不利影响。

(3)分散农业保险风险。实施“以险养险”， 农业保险公司在进行政策化经营的同时，经营涉农财产保险和责任保险、农村居民短期人身意外伤害保险和健康保险等相对低风险的险种。通过一些有效益险种，来贴补种植业和养殖业保险可能产生的亏损;同时由政府委托保险公司具体业务，每年将保费扣除运营成本和理赔金额后的结余，全部留作地方农业保险风险基金。

参考文献:

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