国有土地收支管理亟待加强

摘 要：在“土地财政”下，地方国有土地出让收支数额庞大，但在实际管理中存在“汇缴户”缴款入库时滞长和入库额不完整，土地出让支出成本性支出和其他支出大、支持农村支出少，未足额提取部分基金等问题。产生这些问题的原因主要是配套制度缺位、部门利益作用和地方财权事权不匹配等，因此，建议实行土地出让收入直缴、科学编制土地预算和加强部门间协作与配合等来规范国有土地出让收支管理。

关键词：国有土地；收支管理；土地出让

中图分类号：F810 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）36-0024-02

一、国有土地收支的现状

国有土地使用权出让收入是政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款，包括通过“协议与招拍挂”方式取得的土地出让收入、土地划拨收入、租赁收入和变更补缴收入等。目前，土地出让收入由财政部门负责征缴管理，国土资源管理部门负责具体征收，国库负责办理土地出让收入的收纳、划分、留解和支出拨付。国土部门将收取的土地出让金存入财政部门在商业银行开设的“非税收入汇缴户”，一定期限（一旬或一月或不定期）将资金划给人民银行国库。支出通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，由财政部门开具拨款单，国库直接将款项划给收款人。2009—2011年，海南省土地收入入库额占基金收入比例在80%以上，占地方财政收入比例在30%以上；海南省土地支出占基金支出比例也在80%以上，占地方财政支出比例分别在20%左右。

二、国有土地收支管理中存在的问题

1.通过“汇缴户”集中汇缴入库的方式存在一定弊端。一是“汇缴户”中的土地出让金未完全缴入国库。现行政策规定，土地出让收支应纳入地方政府性基金预算，收入全额缴入国库，但2007—2011年，海南省国有土地出让合同价款和入库金额都会有规模较大的差额。二是不利于土地出让金及时缴库。现行政策规定，土地出让金于十个工作日内由非税收入汇缴专户汇缴入库，但在实际操作中，土地收入入库是根据财政部门需要从商业银行调度资金，有时一个月划拨一笔，第四季度才将资金全部调度入库，有些地区第四季度入库额占比达到全年入库额的50%以上。

2.国有土地支出中土地出让支出中成本性支出占比高，用于农村建设的支出尤其薄弱。国有土地支出大致可概括分为四类：成本性开发支出、① 城市建设支出、农村基础设施建设支出、廉租住房支出。成本性开发支出在土地出让支出中始终占有较高比重。2009—2011年海南省成本性支出占比均在70%以上，而用于新农村建设的支出占比不到10%，土地出让金支出中用于农村建设的比重较低。

3.国有土地支出中“其他土地使用权出让收入安排的支出”用途不规范，支出繁杂。根据财政部、国土资源部和中国人民银行联合下发的《关于印发国有土地使用权出让收支管理办法的通知》（财综[2006]68号）的规定，“其他土地使用权出让收入安排的支出”反映“从土地出让收入中支付缴纳新增建设用地土地有偿使用费、支付破产或改制国有企业安置费等支出”。随着近年来土地用途的不断调整，一些在其他支出中所列的项目都已单列出来；目前按财政部《2012年政府收支分类科目》的规定，“其他土地使用权出让收入安排的支出”反映“土地出让收入用于其他方面的支出”。但在实际支出时，“其他土地使用权出让收入安排的支出”往往出现金额大、用途不规范且繁杂的情况。2009—2011年部分地区其他支出累计额占土地支出比重达到50%，用途集中在四种类别：一类是归还地方融资平台贷款本息；一类是工程建设；一类是民生类支出；一类是行政类支出，其中：归还地方融资平台贷款本息金额占的比重较大。由于文件规定不明确，地方政府将很多无法在预算支出中列支的项目都在此列支。

4.部分政策规定未能严格执行。能完全落实。如：政策规定要将土地出让净收益的10%用于补充城市廉租住房保障资金，并根据廉租住房建设进展及时核拨所需资金。但海南省廉租房建设支出在土地支出中的占比始终较低，2009—2011年其占比均不到10%。又如：按规定，海南省“按出让总价的3%”计提“国有土地收益基金收入”和按“出让面积53元/亩的20%”从土地出让金中计提“农业土地开发资金收入”，而海南省部分地区没有计提这两部分基金，即使提取基金的地区，很多也并没有足额提取。

三、原因分析

1.配套制度缺位。“[2006]100号”（下称100号文）要求，国土资源管理部门和财政部门应确保将应缴的土地出让收入及时足额缴入地方国库，地方国库负责办理土地出让收入的收纳、划分、留解和拨付以及确保土地出让收支数据准确无误。但实际工作中，对土地出让收入征管、划缴、报解、入库等具体操作缺乏配套的操作办法；在业务流程及处理中，对各部门的职责分工也没有明确具体要求，基层开展相关工作缺乏指导。

2.部门利益作用。土地出让收入滞留在财政专户，财政部门能够灵活、方便地支配和使用，不会受到国库的监督；同时，大量资金滞留在商业银行，增加了开户行的信贷资金来源。因此，财政部门主观上不愿将专户收入缴库，商业银行为了扩大资金来源，客观上也为财政部门开户及资金收付提供了方便。

3.地方财权事权不匹配。海南财力比较薄弱，属于中央补助的省份，但地方的事权却无所不包，从行政性支出、基本建设支出到近些年逐年加重的民生性支出。在财权和事权不对等的情况下，土地收入成为地方政府财力的重要来源，虽然文件规定其使用范围有严格限制，重点是要在保障被征地农民合法利益的基础上，将富余资金重点向新农村建设倾斜，但2009年以来除了征地拆迁支出外，偿还融资平台的地方债务却成为支出的重点；同时各类民生欠账支出也成为新的刚性支出。从国有土地支出预算科目的变迁中可以看到，2011年新增了“支付破产或改制企业职工安置费”、“教育资金安排的支出”、“棚户区改造支出”、“公共租赁住房支出”和“农田水利资金安排的支出”，从土地支出中安排的支出项目越来越多。

四、建议

1.改革土地出让收入缴库方式，实行资金直接缴库。建议将通过“汇缴户”集中汇缴土地出让收入的方式改为通过财税库银横向联网系统（TIPS）直接缴库，即缴款单位缴款后由经收商业银行直接划转国库，加快土地出让收入的入库速度，防止资金滞留于国库之外。

2.科学编制土地预算，强化土地预算执行刚性。国土资源部门应本着保护耕地、优化结构、长期发展的原则，制定好土地开发利用规划；财政部门应根据土地开发利用规划，坚持“以收定支、收支平衡”的原则编制好预算，经人大审查通过后，不应轻易变更。同时土地支出的范围和优先次序要适度坚持公共财政理念，更多地用于被征地农民的利益保障，改善民生。

3.加强部门间协作与配合，建立对账和监督检查制度。人民银行国库和地方财政、国土资源部门应加强沟通和协调，解决实际工作中存在的困难，依法使用土地出让收入，严禁超范围使用，维护被征地农民及土地出让方利益。同时，财政部门、国土资源部门和人民银行国库要建立科学的对账和监督检查制度，一方面三部门应建立并切实落实土地出让收入的定期对账制度；另一方面三部门应联合审计部门结合当地的实际情况，制定切实可行的土地出让金收支监督管理办法，每年至少对辖内土地出让金的收入、支出情况开展一次全面的检查。