浅谈土地管理问题及对策

摘要：土地资源是人类赖以生存和繁衍的第一资源，居各种资源之首。它既是一种资源，也是一种资产。本文主要论述了对土地进行合理利用与管理的重要性，并指出了其在我国社会主义现代化建设中所起到的关键性作用。

关键词：城市规划；土地开发；管理

Abstract: the land resources is the human survival and reproduction of the first resource, all kinds of resources in the list. It is not only a kind of resources, is also a kind of assets. This paper mainly discusses the reasonable use and the land to the importance of the management, and points out its in China's socialist modernization as pivotal role.

Key words: urban planning; The land development; management

中图分类号： TU984 文献标识码： A 文章编号：

一、土地利用管理制度存在的问题

1、保红线压力增大。经济社会发展不可避免的要占用耕地，2000年以来，我市新增建设用地指标平均每年在8000亩左右（其中耕地在3000亩左右），此外退耕还林、自然灾毁和产业结构调整等每年还要占用一定数量的耕地。虽然通过历年来土地开发整理补充耕地，全市实现了耕地占补动态平衡。但我市耕地后备资源紧缺的现状不可更改，据详查资料显示，我市现有可开发的耕地后备资源不足14.8万亩，而且随着时间的推移，土地开发成本将逐年增加，此外由于新增耕地质量的差异，造成保护耕地与保障各类建设用地的矛盾日益突出，并伴随着长期存在，全市坚守631.53万亩耕地底线的压力将越来越大。

2、土地供需矛盾突出。随着我市经济社会发展和“决战两区”战略的推进，将有大量的项目落地，峡江水利枢纽工程、航校新机场、庐陵文化生态园、市中心城区建设等重点基础设施项目的实施给土地供应能力提出了更高的要求。到今年5月底，我市就已申报了建设用地面积13782.5亩，但省里下达给我市今年的建设用地计划指标仅为6903亩（不含农民建房和保障性住房计划指标），用地指标十分紧缺。与此同时，还有部分批而未供的土地闲置，其中涉及工业用地。

3、城乡建设用地失衡。一方面，在加快城乡建设进程中，过去缺乏规划，建新村不治旧村，建新宅不拆旧宅，村民围着旧村建起了环状新村，包裹其中的旧村人去屋空，空置住宅增多。另一方面，随着城市化进程的快速推进，农村村民不断向城市、城镇、集镇迁移聚居，城镇建设用地增长率不断升高，城镇用地规模不断外延扩张，近年来我市城市建设用地规模外延扩张一倍以上。城市用地需求大于供给的矛盾日益突出，农村用地增减率与城镇化进程不协调，造成大量闲置浪费。据统计显示，2000年到2009年，我市的城镇化率提高了21%，但农村居民点用地仍占城乡建设用地总量的70%以上。近10年来，全市农村人口向城市转移不少于50万人，农村居民点不但没有减少，反而有所增加，也造成农村闲置的建设用地也不断增多。

4、违法用地量大，问责形势严峻。近年来，国家土地执法监管进一步强化，卫片执法检查和土地例行督察进一步深入。今年还是监察部、人保部、国土资源部联合出台的15号令正式启动问责的第一年，并将首次对县级以上人民政府主要负责人进行问责。从去年国家土地督察南京局对我市进行的土地专项督察和土地卫片执法检查的情况来看，形势很不乐观，少数地方土地违法行为禁而未止，如不及时整改，将面临问责。

二、破解难点问题的主要对策

1、开源节流，坚守底线。一是要加大耕地保护目标责任考核工作力度。始终坚持最严格的耕地保护制度不动摇，认真落实市、县、乡、村、组五级耕地保护目标责任制，建立健全耕地保护责任考核体系，完善耕地保护考核办法，细化考核标准，坚守住底线，不突破红线，不触高压线。二是加大基本农田质量提高力度。通过加强农田基础设施建设，加强土地肥力培植和基本农田质量监测等手段来全面保护基本农田，同时，要严格落实基本农田“五不准”制度，除法律规定的情形外，严禁占用基本农田植树造林、发展林果业、挖塘养鱼、畜禽养殖以及通道绿化，切实落实全市基本农田“数量不减少、用途不改变、质量不降低”的保护目标。三是在新增建设用地中，要尽量使用石头山、坡地、荒地等未利用地，做到依山就势搞建设，因地制宜谋发展，尽量不占或少占耕地。即使需少量占用耕地的，也要坚持占一补一，确保耕地面积不减少。四是继续大力实施“造地增粮富民工程”，做到合理选址、科学规划、高标准施工，力争完成新增造地任务，确保实现我市耕地总量动态平衡目标。

2、有保有控，优化结构。要按照“计划指标保重点、一般项目靠挖潜”的原则，切实加大工作力度，积极盘活闲置存量土地，千方百计拓展用地空间，切实保障重点项目建设用地需求。一是扩增量。新增建设用地计划指标要优先用于安排公路、铁路、机场、水利、能源、环保等基础设施和民生项目用地。二是挤存量。加大存量土地的供应和闲置土地的清理处置力度，特别是加大批而未征、征而未供、供而未用、用而未尽土地的清理力度。三是调结构。严格执行土地供应政策特别是禁止和限制供地目录，不向“两高一资”、产能过剩重复建设项目供地，促进产业结构调整，落实保障性安居工程用地。四是讲节约。严格执行用地定额标准，坚决核减超标准用地面积，加强对开工用地项目检查，督促用地单位按照合同约定建设，及时纠正用地单位擅自移位、批多用少、批而不用等行为。

3、统筹规划，合理利用。要从根本上扭转城市建设缺地，农村土地闲置这一现象，就必须科学规划，规划才是土地合理统筹利用的前提。一是统一编制城乡建设规划，统筹安排城乡土地利用，将更多的农村建设用地投向小城镇，通过建设用地导向加速城镇化发展，形成城乡社会形态相互交融的新型城市和新型农村。二是开展农村大规模的土地整理，通过对农村田、水、路、林、村的综合整治，调整优化土地利用结构和布局，引导农民集中居住，推动工业集中发展，促进农用地规模经营，实现农村土地节约集约利用，为城乡发展挖掘潜力，拓展空间。三是大力推进城乡建设用地“增减挂”工作，在继续盘活存量的基础上，用好现有的城乡建设用地“增减挂”政策。紧密结合新农村建设，按照国土资源部的部署开展土地整治，将农村节余的建设用地指标调剂到城镇使用促进小城镇发展，缓解指标不足与用地量大的矛盾。

4、加强监管，维护秩序。要以国家土地督察南京局土地例行督察为契机，按照“防范在前、发现及时、查处到位”的思路，创新国土资源监管思路、方式和方法，建立和完善预防、查处、监管、部门联动等执法监管长效机制。

统筹城郊规划：统筹城郊规划建立城乡统一的规划制度，其中编制城市郊区土地利用规划和计划是实现土地科学管理不可或缺的工作。

第一，在制定土地利用总体规划时，除了使土地利用总体规划与城市发展相适应外，还要考虑到城市郊区土地利用的双重性。从经济、社会以及可持续发展的角度，协调好耕地与建设用地国有土地与集体用地之间的关系。

第二，根据城郊土地市场供需状况，科学制定、严格执行建设用地年度计划， 将集体建设用地供应数量纳入土地供应总量控制中，加快对土地资源的数量、权属、用途等基本情况的调查摸底和统计整理工作。建立城郊统一的土地管理数据库，严格控制土地农转非，保护耕地的数量和质量，实现土地的可持续利用；

第三，建立完备的法律保障体系，确保规划的权威性。通过立法将土地利用规划的编制和实施落到实处，明确土地利用规划的地位，确保各级土地利用规划的编制，实施有法可依。

完善城市郊区土地管理制度：第一，城郊土地利用管理体制一体化。打破城市建设和城郊农村建设在法律上相互分离的局面，打破城郊二元管理体制，使城市郊区的土地管理和城市的土地管理相协调使土地得到充分有效利用；

第二，促进相关管理部门横向协调与分工合作，必须使集体建设用地的管理主体明确化，加强相关部门的横向协作，加强管理程序的衔接。

加大违法违规用地的查处力度：为片面追求收益最大化往往会出现违规利用土地行为，如以集体土地参与商业或住宅开发，以租代征，使用农用地进行非农业建设，滥占耕地现象屡禁不止， 耕地保护面临着更大的挑战。为此，要加大违法违规用地的查处力度。

第一，国土资源部门要进一步制定针对集体建设用地的规划管理条例，大力加强土地管理法律法规的宣传，提高农民的法律意识；

第二，加大执法监察力度，加强土地执法巡查，严肃查处土地违法案，坚决制止以租代征等违法违规用地行为。

积极引导集体建设用地有序流转：集体建设用地流转是经济发展的必然要求。集体建设用地流转关系到城乡统筹发展的和谐社会建设，集体建设用地流转确立了农民集体建设用地使用权的财产权地位。农民集体因保有土地所有权而将不断享有流转收益，集体建设用地流转还可将闲置或低效使用的土地进行整理、复垦、盘活，大大提高土地的利用效率。

积极探索宅基地有偿使用制度：要积极探索宅基地由目前福利性的无偿划拨转为有偿使用的途径，提高宅基地利用率。

第一，制定宅基地确权登记的政策、程序和操作办法。宅基地的确权登记是宅基地有偿使用和规范流转的基础。土地管理部门要做好现有宅基地的普查和登记工作，严格界定宅基地的边界和产权；

第二，对于农民已经合法取得并且符合标准的宅基地。免收宅基地有偿使用费，继续无偿使用；

第三，对于超标或新申请的宅基地。按面积大小收取宅基地有偿使用费，具体使用费的收取原则和标准由政府统一规定；

第四，宅基地有偿使用费由土地所有者收取和管理。用于乡村公共设施建设和对农民宅基地使用的补贴，宅基地有偿使用费应实行银行专户储存、专款专用， 避免乱支乱用情况的发生；

第五，宅基地有偿使用后，可以继承、赠予、租赁、买卖，按“地随房走”的原则予以变更登记。