城市交通问题研究

[摘 要] 在交通繁忙的现代化的城市中，居民出行对小汽车的依赖日益增加，城市交通难免陷入“拥堵-治理-再拥堵”的尴尬局面，当单纯用大量修建道路却不能解决城市道路拥堵问题的时候，从经济学的角度进行思考，可通过拍卖有限量的车辆执照、对车辆使用征税或提高收费标准、给道路定价、限制私车使用等途径，以期为解决城市交通问题带来新的启示和思路。

[关键词] 城市交通；经济观点；解决途径

随着城市现代化程度的提高，城市的机动车保有量也持续高速增长， 城市居民出行对小汽车的使用依赖性也日益增加，由此引发的城市交通拥堵问题已经成为城市发展的瓶颈。据上世纪末的一组调查数据表明，上海等城市中心区50%的机动车道高峰时段每小时饱和度达到95%，全天饱和度超过70%，平均车速甚至下降到10km/h。随后的十几年，交通问题由一线城市漫延到二线城市。据2010年公安部交管局的数据显示，全国667个城市中约有三分之二的城市在高峰时段出现交通拥堵现象。时至2015年底，一份高德调查报告显示，济南超越北京，成为全国最拥堵的城市。而其他国内二线城市也纷纷入榜十大“堵城”，如杭州、哈尔滨、大连、重庆、青岛等。城市交通拥堵问题已经引起国家以及地方政府的高度重视，并成为广大的焦点。为此，国家两部委（公安部、建设部）曾于2000年联合发文，要求有条件的部分城市实施道路交通的“畅通工程”；时过4年（2004年），经全国人大审议通过将《道路交通条例》升格为《道路交通安全法》，通过国家层面以法律的、行政的手段来协调城市道路建设和交通管理，可见，政府治理城市交通拥挤堵塞问题的力度之大。经过一段缓和期，城市交通拥堵问题又接踵而来。2010年起，一些城市先后实施“错峰限行”措施，即在工作日高峰时段限制部分号段的机动车进入一定区域，如此，早晚高峰交通拥堵程度虽有所下降，但好景不长，随着机动车持续快速增长，“错峰限行”实施效果日益被抵消。据不完全调查，居民由于城市交通拥堵而付出的经济成本，以北京为最，高达每月335.6元，其次是广州和上海。为了缓解“行路难”，各地城市政府不断创新思路，纷纷出招应对交通拥堵难题，比如设置公交专用车道，在支线道路上实行机动车单向行驶，自行车、行人甚至绿化带为机动车让道，在老小区实施交通微循环，鼓励企事业单位错时上下班……然而，出招的速度似乎总赶不上问题的“变异”。特别是近几年各地城市政府又投入大量资金建设道路，人均道路面积上去了，可市中心的道路拥挤问题却仍然严重，并由“点拥堵”不断扩散为区域性的“面拥堵”。

一、大量修建道路以解城市交通拥堵之难

城市在扩张，居住地、就业地随之扩张，城市的交通流量也就随之改变，最直接的解决方式就是新建大量道路，改善交通设施，以适应城市居民日益增长的交通需求。

目前，虽然经济发达地区的一些城市修建了大量的道路（如北京、上海、广州），但是，道路越多越宽刺激人们对小汽车使用需求的提高（如上下班、外出办事、走亲访友、假日郊游等），反而占用了更多的道路空间。最初，一些城市的交通拥堵问题只是出现在局部路段、局部交叉口，或者部分时段和部分区域。于是，相关部门按照“脚痛医脚，头痛医头”的方式，通过在交叉口修建立交，来拓宽、渠化这些问题路段，然而这种解决方式似乎能够产生立竿见影的效果，但问题却并不这样简单。以广州、泰国曼谷的城市道路建设为例，城市区域内新建的道路、立交在建成之初的确方便了人们的出行。但是，越来越多的事实证明，草率地通过多修路多建立交来解决城市交通问题，其结果是导致城市的交通结构失衡、交通秩序混乱等现象更为严重，甚至引发城市中心衰退。

据一些城市交通问题专业研究机构调查分析得出，即使把城市中心区域拆掉，全部用来修建道路，仍然会存在道路拥挤问题。究其原因，是我们高估了道路建设对解决城市交通问题的直接显性作用而忽略了其他方面，如人们的驾车出行需求、公共交通的供给能力、交通管理等影响与作用。于是，道路建成，拥挤状况依旧，甚至更糟。

因此，我们必须承认：从来没有一个城市仅通过修建更多的道路使它的交通问题得以解决。

二、城市交通拥堵：一个难以破解的难题

许多迈入现代化的城市，面对城市交通难免陷入“拥堵-治理-缓和-再拥堵”的尴尬境地。面对这一难题，有研究认为是现代工业化导致城市机动车保有量激增的结果；有观点认为是城市的盲目扩张，造成城市功能的不合理布局而引发；也有人认为是城市公共交通的配置不合理，加上城市交通管理滞后造成……这些因素都有可能导致城市的交通拥堵。

不过，我们再细究一下，可以发现其实有一个基本的因素――“交通源”（主要由人们出行的流向、流量及方式选择所构成）在起作用。城市“行路难”，难就难在：一是随着社会的快速发展，城市扩张在所难免。这种扩张会带来城市人口布局的调整，以及区域功能的改变，从而引起城市交通源的变化。这种变化又往往脱离了城市交通规划早期预测的范畴，可能会进一步导致城市整体结构的不合理，进而诱发不合理的居民出行，致使某些路段、交叉口，甚至整个城市的交通效率降低。二是随着社会的进步，人的观念也发生巨大变化，人们择业、选择住所的自由性都会带来城市居民分布的重新调整，这些变化对城市的交通影响主要表现在改变了人们原有的出行流向、流量和方式选择，从而破坏了原有的交通平衡（或者说早已规划设计好的交通平衡），而在新形成的平衡中，没有处理好人们出行需求与道路有效供给的情况下，就会产生新的交通问题。

三、城市道路拥堵是一个社会现象，也是一个经济现象

当城市交通陷入“拥堵-治理-再拥堵”的尴尬境地时，当单纯用大量修建道路还不能解决城市道路拥堵问题时，我们是否应该换一个角度，用经济学的观点来思考城市道路拥堵问题呢？也许可以给我们带来新的启示以及解决问题的新思路。

（一）城市道路是一种资源

在研究城市道路的资源性前，先来说一个经济学寓言。在中世纪的小镇上，许多家庭拥有自己的羊群，大部分时间羊群在镇周围的草场吃草，这块地被称为“共有地”。起先由于地大羊少，共有地不是一种竞争性物品，而且，政府允许镇上居民在草场上免费牧羊，镇上居民生活幸福安详。然而，斗转星移，随着镇上人口的增加，羊群也随之增加，而草场却固定没变，如此一来，共有地上挤满了羊群，导致草场变成寸草不生的荒地，无法继续牧羊，镇上居民失去了以养羊为生的生存依靠，生活陷入窘迫。这就是有名的“共有地悲哀”。

在经济学上，把“共有地”定义为共有资源，一种是指人们都有权使用某种资源或物品，当某人或团队使用了该资源或物品时，留给他人及团队的数量就会减少。如池塘中的鱼，当一人捕到鱼时，留给其他人捕的鱼就少了；如森林里的空气、洁净的泉水，以及小镇上的共有草地等等。而另一种是人们都有权使用某种资源或物品，但在某人或团队，使用了该资源和物品时并不减少他人对它的使用。还有一种是有别于私人物品的东西，称之为公共物品，它既无排他性又无竞争性，如节日烟火、路口红绿灯等。

就城市道路而言，不能限制人们对它的使用，即不具排他性，但根据情况不同其又表现出一定的竞争性，所以城市道路既可以是公共物品，也可以是共有资源。譬如当道路不拥挤时，一个人用道路就不影响其他人。在这种情况下，使用道路没有竞争，道路就是公共物品。但当道路拥挤时，多一个人在拥挤的路上开车，道路就变为拥挤，道路的使用就会引起负外部性。在这种情况下，使用道路有竞争，道路就是共有资源。因而，作为共有资源时的城市道路，就会有被陷入如前所讲的“共有地悲哀”之境况。

（二）陷入“共有地悲哀”中的城市道路

首先，是什么原因引起“共有地悲哀”的呢？为什么富裕的城市居民喜欢买车代步，成为有车族？为什么大部分有车族明明知道此刻道路拥挤，还是选择驾车出行，以至于城市道路上车满为患？原因是社会对私家车的鼓励不够。假设，为了避免道路拥挤，对私家车的出行采取集体行动，在统一协调下，有序择时出行，就会保证道路通畅。但是，由于相关部门没有对为避免道路拥挤而减少出行的私家车进行鼓励，使得这种车主为集体利益而减少私家车使用的可能性大为减小。事实上，当某一辆车行驶在道路不拥挤状况下，这辆车还不是问题车辆。只有当道路上的车辆不断的增加，并达到道路拥挤临界时，这辆车才成为问题车辆了。“共有地悲哀”的产生原因正如前面所说的是一种外部性。当每一辆私家车在城市道路上行驶时，必然降低了其他车辆可以得到的道路通畅。由于人们在决定自己出行时并不考虑这种负外部性（实际上也无法考虑），最终导致城市道路上塞满了车辆。

其次，到底如何解决“共有地悲哀”问题呢？在上述寓言中的镇政府拿出了解决方法。为了控制每个家庭羊群数量，确保共有草地的承受能力，一是通过拍卖有限量的牧羊许可证，强制限定养羊数量，以保证共有草地能够自我养护；二是通过对羊群征税把外部性内部化，用价格杠杆来平抑人们养羊的欲望；三是把土地分给各个家庭，促使每个家庭自己限制牧羊数，这种方法其实已经改变了土地的性质，将共有资源变成了私有物品。

（三）小镇解决方案也适用于现代社会的交通问题

现代社会羊群是不太有人养了，但养车的人却愈来愈多。发达国家曾面临或正在面临因养车多而滋生的堵车烦恼，不少发展中国家也正步其后尘。在汽车进入家庭之后，国内外的不同城市为缓解堵车问题，采取种种招数，以求化解，细细推敲竟与中世纪小镇解决方案同出一源。

一是通过拍卖有限量的车辆执照，控制车辆的使用。新加坡对新车执照进行拍卖，允许可任何时候使用的车牌照比允许只周末（交通不太拥挤的时间）使用的车牌照要贵得多。在上海，相关部门根据每年道路的建设情况和交通改善状况来确定当年车辆执照的发放数量，使用者必须通过竞拍才能得到牌照。在杭州，每年政府以登记摇号与竞价上牌相结合的方式来控制新增车辆的总量。

二是通过对车辆使用征税或提高收费标准把外部性内部化。在伦敦，收取高额停车费抑制轿车使用。当地政府发出交通白皮书公告市民，为了限制轿车数量，减少堵车和空气污染，从2000年起提高停车费用，同时城市内原有的公司场所的免费停车场一律改为收费停车场。在香港，据《中环中心区缓和交通增长研究》的数据表明，高峰时段征收已载客出租车10元附加费（由乘客支付），可以减少约31%的出租车进入市中心。在杭州，以往每年的“五一”“十一”期间，杭州西湖风景区内总是人满为患、车满为患，停车难一直是个大问题。2005年“五一”，杭州市政府推出停车费季节性临时涨价措施，即景区内节假日临时停车由10元/两小时调整到30元/小时。从杨公堤、灵隐寺等热点景区停车场了解到，往年连大门口都停满车的停车场，自调节收费后在最繁忙的时段也可以随到随停，一般总有30%的车位空余。游客的反映是停车费虽贵了一点，但毕竟车好停了。

三是给道路定价。在新加坡，由于其独特的地理环境，加上新技术的应用，让道路定价法可以实施。在新加坡城市中心区周围建有一系列收费站，每辆车在进入中心城市后必须根据所用的道路、所用时段以及当天的污染情况交费。2016年初，被网民戏称为“堵城”的北京，政府也表示正在研究试点收取拥堵费，设想在交通拥挤时段对部分区域道路使用者收取一定费用。

四是限制私家车使用，鼓励乘座公交。在纽约的曼哈顿，只有持特殊牌照的车辆才能在市区内停车，其他车辆不得随意停放，否则即遭罚款。私家车一律停在郊外，上班族只能换乘公共交通工具进入市区。在华盛顿拟定用公交车接送方式代替个人开车，使部分人放弃自己开车，改为由公交车接送。为了让公务人员接受这种做法，政府允许在非上下班时间，职工若有急事需要回家可由单位提供免费出租车乘坐。在巴黎，实施“公交优先”政策，政府于上世纪末期开始下大力气重点优先发展公共交通，并开设了480多条全天或部分时间禁止其他车辆使用的公共汽车专用通道。巴黎市政府规定，每逢节假日，采用分单双号车牌形式来限制车辆进城等等。近几年来，国内不少城市（北京、上海、杭州）也效仿采取限行措施，如正常工作日时限制某一号段的车辆进入主城区；杭州从2015年起实施“P+R”计划，即鼓励车主在主城区周边停车场停车，再换乘公交或地铁进入市区可享受停车与乘车的优惠条件等。

由此可见，传统的经济手段并不过时，问题在于谁来运用，如何运用。

（四）政府应该担当解决城市交通问题的职责

从经济学来说，城市政府是公共事务的决策机构，拥有很多经济资源（如城市的道路资源、泊位特许、车辆号牌等）。因此，在城市的交通治堵问题上，政府应承担至关重要的责任。政府决策的科学与否、权力应用是否妥当以及对经济资源的使用合理与否，都将直接影响城市交通问题解决的实际效果。

解决城市交通问题，城市政府应当从城市规划管理方面着手，发挥城市交通规划的主导作用。我们知道，城市交通规划的关键是交通需求的预测，因为以往的技术手段无法确保预测的准确性，所以城市交通规划与未来城市“交通流”变化相脱节。如今，随着科技水平越来越高，信息技术越来越成熟，城市化进程中出现的空间扩张、用地变化、人口迁徙而引发的“交通流”变化，在“大数据”的支撑下，使得城市管理者、规划者对未来宏观交通需求进行预测成为可能，这就让城市交通规划真正具有前瞻性、预见性。

城市政府还应当完善决策管理，改进决策机制，鼓励专家和民众对城市交通问题决策的民主参与和监督。如深圳市组建的市规划委员会（由公务人员与社会专家组成），以发挥对城市建设过程中的民主决策作用为主导。又如杭州市专门设立综合交通研究中心，为政府解决城市交通问题担当起智囊作用。

解决城市交通问题，城市政府可以通过积极构建立体化交通、动静态交通协同、智谋增加道路设施投入，以及大力扶持公共交通等手段，在“公交优先”上下功夫，积极引导人们对小汽车使用向公共交通使用转移，建立起私人交通与公共交通的合理比例，保证一个较高的道路交通资源的使用效率。

城市政府还要因地制宜，因时制宜，科学地使用各种解决问题的方法，以应对可能出现的交通问题。既可以学习国外先进城市的有益经验，发挥经济杠杆调节作用，改变人们交通消费的偏好，调控城市居民出行需求，通过差别化的设施供应和价格调控，合理控制私家车出行的增长。也可按照“社会资源公平分配、使用成本公平分担”的原则，对于出行目的地频繁的区域，实施“错峰限行”的升级方案，即扩大限行时间、扩大限行车辆、扩大限行范围等。还可研究实施收取“拥堵费”，对城市中心区、就业地的出行泊位供应实施管控，严格控制道路内停车，将单位内部泊位纳入社会停车系统一并管理，实行差别化停车收费，提高拥堵区域小汽车的使用成本，以降低人们通勤出行中对小汽车的依赖。

解决城市交通问题，城市政府还应当将现代工业化时代的精细化管理模式融入现代城市管理当中，运用高新技术手段，建立开放的交通信息平台，尝试路面交通信息（如交通拥堵指数），增加路面出行诱导设施，以满足城市居民个性化的出行需求；利用新的数据资源与技术，建立交通决策支撑与交通管理平台，实现现代城市交通管理的“流程化、定量化、信息化”，将城市交通的规划、建设、管理、运行等环节进行信息共享，为人们的出行提供优质高效的服务。

当“汽车社会”来临，未来城市交通将以智能化为支撑，以“车联网”为纽带，告别红绿灯、告别行车难和停车难。未来小汽车不仅仅是人们出行的代步工具，更是人们享受生活的一个部分。