日本经济低迷期财政政策运用的思考

摘要：本文首先回顾了20世纪90年代日本实施的财政政策，分析了上述财政政策未能推动日本经济持续复苏的原因，并结合形势，从优化我国政府支出结构、提升货币政策传导效率、保持积极财政政策连续性三个方面提出了相关建议。

关键词：经济增长 财政政策 预期管理 经济结构

第二次世界大战之后，日本曾长期实行积极的财政政策，为其经济高速增长并最终成为世界第二大经济体发挥了重要作用。而20世纪90年代财政政策的失败同样也是日本陷入“失去的十年”的重要原因。在经历了经济高速增长进而经济增速放缓后，日本大模的财政刺激政策不仅未能挽救低迷的经济，反而导致债务率飙升，财政负担持续加重。笔者认为，有必要对日本20世纪90年代财政政策失败的原因进行分析，总结经验教训，以期为宏观经济政策的制定和实施提供一点借鉴。

20世纪90年代日本财政政策实施情况

（一）二战后日本经济发展状况

第二次世界大战之后，日本经济自1956年开始迎来一段高速增长期。1956―1970年，日本GDP实际增长率均值为9.66%，而且呈不断加速之势，由此日本发展成为资本主义国家中第二经济强国。1970年以后，由于长期重投资、轻消费的增长模式已难以为继，日本经济开始下滑，进入低速增长期，经济增速持续稳定在4%左右。虽然经济增速与前期高速增长期相比大幅回落，但在几个主要的资本主义国家中，日本的经济增长率仍然是最高的。进入20世纪90年代，日本经济快速下滑，进入“失去的十年”。时至今日，日本经济依然没有走出低谷。

（二）20世纪90年代日本财政政策的三个阶段

20世纪90年代，日本财政政策的实施主要分为三个阶段。

第一阶段：扩张性财政政策（1991―1996年）。日本政府不断加大基础设施投资以期拉动经济增长，共投入资金64万亿日元，其中公共事业费支出高达44.1万亿日元。在短短的五年之内，虽然历经四任首相，日本的财政刺激力度却从未减弱。除了加大基础设施投资外，日本政府还于1994年实施了针对个人所得税的4.5万亿日元的一次性“特别减税”政策。1995年又实施了3.5万亿日元的永久减税和每年2万亿日元的“特别减税”政策。通过实施上述扩张性财政政策，日本经济终于开始复苏。1993年GDP增长率仅为0.3%，而1996年则大幅跃升至5%。居民消费增长率也开始缓慢上升，1993年仅为1.2%，而1996年则攀升至2.9%。

第二阶段：紧缩性财政政策（1996―1997年）。该政策推出的背景是日本政府误以为经济已稳步复苏，日本经济由此进入自律增长阶段。1995年，日本GDP增速为1.5%，比上年提高了约1个百分点，1996年甚至达到了5%。在此情况下，由于前期扩张性财政政策的实施而导致财政状况日益恶化，日本政府决定实行紧缩性财政政策改善财政状况。日本的财政紧缩政策主要包括以下三方面：第一，降低1997年的财政预算支出；第二，将消费税率由3%调升至5%；第三，推进财政改革。具体包括：到2003年赤字率控制在3%以内，停止发行国债，2005年实现财政平衡；1998―2000年实行财政紧缩政策，降低政府支出；1998年财政支出要比1997年降低5705亿日元；大幅削减基础设施投资计划；降低国民负担率和债务负担率。以上五个方面的财政改革即为《财政改革法》的主要内容，日本参众两院于1997年11月通过《财政改革法》，并于12月颁布实施。日本政府的财政紧缩政策打断了脆弱的经济复苏进程，并对日本国内需求产生了严重冲击，其效果相当于减少了20万亿日元的国内需求（刘红，1999）。1997年GDP 增长率由5%直降至1.6%，1998年直接降为负增长。由于消费税率的上调，对消费增长率也产生了严重的负面影响。日本居民消费增长率由1996年的2.9%直降至1997年的1.1%，1998年则进一步降至0.6%。

第三阶段：扩张性财政政策（1997―2000年）。1997年日本经济再次陷入低迷，日本政府转而实施积极的财政政策。桥本内阁于1997年底宣布实施以2万亿日元所得税为中心内容的1997年第一次财政补充预算，1998年初宣布实施16万亿日元的财政综合政策以及总额为4万亿日元的税费减免，并承诺三年内将法人税率降到40%的国际水平。1998年，日本沿用了以加大基础设施投资和减税为主要内容的扩张性财政政策，在两个月内先后两次出台大规模紧急经济财政对策，迅速通过了1998年第二次和第三次补充财政预算案，并于1998年1月开始实施总额为24万亿日元的紧急经济政策。日本又先后于1999年、2000年实施了18万亿日元和1万亿日元的经济财政支出计划（见表1）。

日本财政政策失败的原因

从财政政策运用的思路来看，日本政府并不存在明显的政策失误。在经济低迷时期采用扩张性财政政策弥补总需求的不足、刺激经济复苏是典型的凯恩斯主义政策，也比较适合日本当时的经济状况。但由于扩张性财政政策的实施存在以下三方面问题，导致其未能阻止日本经济下滑。

（一）财政政策缺乏连续性

从表1中可以看出，日本20世纪90年代的财政政策先后经历了扩张、紧缩、扩张三个阶段。财政政策不连续有两个原因：一是政局不稳，执政内阁持续更替；二是对宏观经济形势的判断出现失误。20世纪90年代初，在扩张性财政政策和货币政策的刺激下，日本经济开始有了一定的恢复，1996年经济增长率甚至达到了5%，然而此时的经济复苏并不稳定，民间投资并未恢复，消费增长也只是短暂的上升。而日本政府却认为此时经济已经摆脱困境。面对不断增加的债务负担，日本政府决定退出扩张性财政政策，转而实行紧缩性财政政策。紧缩性财政政策直接扼杀了刚刚出现的微弱复苏势头，经济增长率大幅下降，经济重新陷入衰退。为应对二次衰退，日本政府不得不再次实施扩张性的财政政策。然而此时悲观预期已经形成，此后实施的扩张性政策虽然在一定程度上恢复了国民信心，却依然没能彻底扭转经济形势（见表2）。

（二）基础设施投资效率过低

基础设施投资是日本政府常用的经济刺激手段。在20世纪90年代以前日本经济高速增长时期，由于日本基础设施建设落后于其他发达国家，基础设施投资对日本经济起到了积极作用。然而在1990年以后，日本基础设施建设已经比较完善。在这种情况下，日本扩张性财政政策的实施却依然以基础设施投资为重点，造成了大量“为投资而投资”的浪费现象。比如，日本投资建设的东北地方新干线的某些车站“只听到青蛙声”，北海道高速公路“只有野鸭子跑”。大模低效率的基础设施投资不仅没能对经济增长形成有效拉动，反而进一步加重了财政负担。日本自20世纪60―80年代就长期奉行赤字财政政策，1992年8月至2000年10月又实施了9次财政刺激政策，总规模达129.1万亿日元，以上政策导致日本陷入严重的财政危机之中。1991年，日本政府债务/GDP的比率为58.2%，低于美国、意大利和加拿大，并且是七国集团中唯一财政收支盈余的国家。而到了2000年，日本中央财政预算债务依存度高达38.4%，日本政府债务/GDP比率高达125%。沉重的债务负担极大压缩了继续利用扩张性财政政策来刺激经济的空间，使得经济复苏更加艰难（见表3）。

表3 1990―2000日本政府赤字率与债务率（单位：%）

年份 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

中央财政预算债务依存度 8.4 7.6 10.1 11.2 18.7 17.7 28 21.6 20 37.9 38.4

政府债务/GDP比率 61.4 58.2 59.8 63 69.4 76 80.6 84.7 97.3 116.9 125

资料来源：杨茜（2004）

（三）扩张性财政政策未能有效拉动私人部门投资

在经济低迷时期实行扩张性财政政策在本质上是一项汲水政策，即实施扩张性财政政策必须要对私人部门的投资形成有效拉动，并且在经济企稳后逐步退出，否则就会导致财政状况持续恶化，经济持续衰退。而日本20世纪90年代的大规模扩张性财政政策并未对私人部门的投资形成有效拉动。而私人部门投资低迷的主要原因之一是信贷收缩。由于资产价格泡沫破裂后产生了大量不良债权，尽管自1992年至2000年日本银行已经处理了72兆日元的不良债权，但截至2000年不良贷款余额仍高达43.4万亿日元（梁爽，2002）。由于银行系统存在大量坏账，引发了银行的惜贷慎贷行为，企业融资受阻，尤其是中小企业融资更加困难。因此，在积极财政政策的刺激下，日本经济虽然有所恢复，但企业投资无法获得银行系统的有效支持，因而对投资产生了较大的负面影响。

对日本财政政策的思考及政策建议

通过对日本经济低迷期财政政策失败原因的分析，可以为一国宏观经济政策的制定及政策协调提供一定借鉴。笔者提出如下建议：

（一）优化政府支出结构，提高政府支出效率

20世纪90年代以后，日本经济结构发生了明显变化，随着产业结构升级，原有重工业在经济增长中的比重开始下降，第二、第三产业中以高科技和服务行业为代表的新兴产业比重开始明显增加，对经济的促进作用也相应加大，因此如果当时日本政府的支出结构能够根据经济结构的变化适时调整，减少对基础设施的低效投资，则财政刺激的效果可能会更好，尤其是在基础设施建设已经相对完善的情况下更是如此。笔者建议在实行积极财政政策时，需要密切关注经济结构的变化。在基础设施投资方面也要注重投资回报率等指标，避免重复性建设、“为投资而投资”的情况发生。

（二）提升货币政策传导效率

货币政策传导的有效性对于财政政策最终实施效果也有较大影响。一般情况下，当经济低迷时，货币政策传导的有效性会降低。一方面，由于不良贷款率上升，银行资产质量下降，可贷资金量减少；另一方面，由于银行对未来预期悲观，惜贷慎贷情绪严重。因此，一要对银行不良贷款进行积极处置，同时也应对银行积极注资，增加银行可贷资金量；二要加强预期管理，提高货币政策传导的有效性，最大限度地发挥财政政策对于私人部门投资的拉动作用。

（三）保持积极财政政策的连续性

在运用扩张性财政政策刺激经济时，一定要注重财政政策的连续性。财政政策不连续是日本财政政策失败的重要原因之一。只有财政政策保持连续性，才能最大限度地稳定预期，促进私人部门的消费和投资。扩张性财政政策的时点选择也很重要，既要避免过早退出使经济陷入二次衰退，同时也要避免过晚退出而导致经济过热。

作者单位：中债信用增进投资股份有限公司

参考文献

[1]李彬.日本财政政策的调整轨迹:1989-2010年[J].日本研究，2011（4）：18-23.

[2]梁爽.试析20世纪90年代日本经济政策[J].日本问题研究，2002（3）：23-26.

[3]杨茜.20世纪90年代以来日本财政政策的效果分析[J].日本问题研究，2004（4）：33-36.

[4]王洛林，余永定.20世纪90年代的日本经济[J].世界经济，2001（10）：3-16.