论矿产资源补偿费与资源税法律制度的再协调

摘要 2014年11月，国家财政部发文将矿产资源补偿费的费率降为零，在实质上“取消”了这一费种。从财政部的本意来说，此举是为了清费利税、减轻矿产开发企业负担。但从性质来说，矿产资源补偿费是国家让渡所有权的对价，其费率降为零将带来国有资产流失的风险，且矿产资源补偿费的征收是由《矿产资源法》所规定的，财政部变相取消全国人大立法确定的费种，这一行为缺乏法理基础，值得商榷。笔者认为资源税费的定位混乱是这一问题发生的根源。笔者通过法理分析和历史沿革考察发现，长期以来，由于立法者没有意识到矿产资源补偿费的价值内涵，错误的将其划归行政事业性收费序列，导致其在整个资源税费体系中处于边缘地位，进而使得长期以来矿产资源补偿费费率偏低，无法充分体现国家利益。而资源税的定位混乱也是其在实际运行中偏离了其级差调节和生态补偿的既定轨道，这具体体现在资源税的计征方式与税收收入使用的不合理上。在矿产资源补偿费费率被降为零后，资源税的税收收入作为地方政府的一般预算收入无法发挥矿产资源补偿费专款专用的效果，这一举动势必对生态治理造成不利影响。资源税改革刚刚拉开大幕，笔者建议在未来的资源税改革法律路径上应当构筑完善的法律体系，以法律规范确定二者的应有地位，同时改革二者的计征方式，将回采率系数纳入资源税征收的考量因素中，并将资源税收入作为省内财政收入的专项转移支付资金，用于矿产开采地的生态治理。最后在此基础上建立起以矿产资源补偿费为核心的资源税费体系，以实现经济发展与生态保护之间的协调。

关键词 矿产资源补偿费；资源税；法律路径；定位；生态补偿

中图分类号 D922.2 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2016）01-0064-06 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.01.009

资源税费改革是新一轮财税体制改革的重点之所在。在党的十八届三中全会上，中央明确指出要“加快资源税改革力度”。随后，国务院召开常务会议决定自2014年12月1日起，资源税正式由“从量计征”转向“从价计征”，标志着资源税费改革由试点全面铺开，进入实质阶段。作为改革的重头戏之一，“清费利税”工作也如火如荼的进行着。为配合清费利税工作的开展，财政部《关于全面清理涉及煤炭原油天然气收费基金有关问题的通知》（财税2014[74]号文），称“自2014年12月1日起，在全国范围统一将煤炭、原油、天然气矿产资源补偿费费率降为零”，同时取消了在山西、新疆等地区试点开征的生态保护基金、原生矿产品生态补偿费等费种的征收。从财税体制改革的全局来看，资源税、费的整合是改革的必然选择，其目的在于规范政府收入、减轻企业负担同时便于监管。但是清费利税并不意味着将“费”完全取消，而是要做到“税费归位，各行其道”。简单地将矿产资源补偿费等一废了之，不仅不能解决实际问题，反而可能与财税体制改革的总体思路相悖，将在理论和实践操作层面造成一些不必要的困扰。笔者认为这一政策出台缺乏法理基础，通过降低费率的方式变相“取消”矿产资源补偿费是不妥当的。通过研究，不难发现出现这一问题的根源在于长期以来人们混淆了国家政治权与财产权的关系，导致资源税与矿产资源补偿费二者之间的功能紊乱与价值错位。在下文中，笔者将展开具体分析。

1 矿产资源补偿费改革的逻辑缺憾

对于矿产资源而言，国家兼具“矿产资源所有者”和“矿产开发管理者”双重身份，从这两个身份出发，笔者将对矿产资源补偿费“取消”的逻辑缺憾进行分析。

根据《中华人民共和国矿产资源法》（以下简称《矿产资源法》）第5条规定，开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和矿产资源补偿费。由此可见，矿产资源补偿费的征收是通过全国人大立法的形式固定下来的，同时全国人大在《矿产资源法》中将制定征收细则的权利交给了国务院行政法规具体规定。在国务院颁布的《矿产资源补偿费征收管理规定》（以下简称《管理规定》）中，立法者开宗明义指出了征收矿产资源补偿费的目的是为了“保障和促进矿产资源的勘察、保护和合理开发，维护国家对矿产资源的财产性权益。”并规定了详细的计征方式。

众所周知，我国是实行单一的矿产资源国家所有制的国家，即国家拥有一切矿产资源的所有权，这是我国整个矿产资源法律关系的核心内容，[1]是由我国《宪法》第9条、《民法通则》第81条、《物权法》第46条和《矿产资源法》第3条所明确规定的。需要说明的是，世界上矿产资源所有权的立法模式主要有两种，一种是以英美等国为代表的土地所有权与地下资源所有权结合模式，矿产资源一般归土地所有者所有；另一种模式是以德、法等大陆法系国家为代表的矿产资源国有制模式，在这些国家矿产资源与其表层的土地所有权相分离，直接归属于国家所有。例如，法国《矿业法》规定，“土地所有权人不享有某些地下矿藏开采权利，它们属于国家，露天矿藏虽然属于所有权人，但也需通过国家授权才能行使开采和转让的权利。”[2]目前，这种矿产资源国家所有制的立法模式被世界上大多数国家所采用，成为主流。可见矿产资源国有制并非中国特色，这主要是因为在自然资源领域，国家所有权体现了维护社会公共利益、进行宏观管理的合理性。资源所有权的归属不仅仅是权利本身的问题，而且对国民经济健康发展和国家的安全与稳定又有着重要且深远的影响。因此在近现代立法趋势由“个人本位”向“社会本位”转变的浪潮下，从社会整体利益最大化的角度出发，世界大多数国家采用了自然资源国有化的立法模式。

欧阳天健：论矿产资源补偿费与资源税法律制度的再协调

中国人口・资源与环境 2016年 第1期 然而矿产所有权的价值主要通过流转来实现，在市场经济之下，国家作为“裁判者”不宜直接作为商事主体参与到矿产资源的开采和流转环节中来，所以矿产资源的开发和流转就需要企业来完成。因此国家作为矿产资源的所有者就与矿业权人之间形成了一种相互平等、等价有偿的民事法律关系，[3]在这法律关系之下，国家的主要义务是让渡矿产品的所有权，以换取矿业权收益即对价。而矿产资源补偿费就是此种对价最主要的表现形式之一。在计划经济时代，我们经历过一段矿产资源无偿占用、无偿开采，矿业权无偿出让，国家矿产资源所有权被虚置的历史。改革开放后，立法者以法律的形式构筑起了一套以矿产资源补偿费为核心的矿产资源有偿使用体系，这是市场经济体制下资源合理配置的必然要求。

依据政治经济学理论，生产者获取生产资料与劳动价值的过程称之为初次分配，国家针对商品利润课以税收以达到宏观调控目的的过程，称之为再分配。在通常情况下，国家应当逐步退出初次分配领域，简政放权，让市场主导价格。但是如上文所述，由于矿产资源的特殊所有权属性，国家兼具双重身份，是两次分配的共同参与者。因此我们可以得出这样的结论，根据《矿产资源法》及《管理规定》，矿产资源补偿费是矿业权人因使用、开采矿产资源向其所有者――国家支付的费用，其功能价值在于彰显国家对矿产资源的所有者权利。而资源税则是国家以宏观经济运行管理者的身份介入再分配时，向开发、利用资源的单位和个人就其开发、利用资源的数量或价值征收的一种税，需说明的是虽然在我国税费体系中，采矿权费、探矿权费等费种也兼具矿业价款的属性，但是这些费种的功能并非法定且总量较小，故不本文不做讨论。资源税开征的主要功能有二，一是优化资源配置，促进资源合理有效利用，二是调节级差收入，为资源开采企业创造公平的竞争环境。[4]由此可见，“税费并行”是由国家对矿产资源享有的双重身份所决定的，有其自身的合理性基础，二者均有存在的必要。

2 资源税费的定位混乱与失序运行

如上所述，既然矿产资源补偿费是作为国家让渡矿产资源所有权的对价而征收的，那么为何会惨遭被“取消”的命运呢？笔者认为这是缘于长期以来对资源税、矿产资源补偿费二者的法律定位混乱不清，从而使二者，尤其是矿产资源补偿费在其运行时产生了诸多问题，成为制度建设过程中的“鸡肋”，最终被“取消”。下面笔者将从矿产资源补偿费与资源税两方面对二者的定位混乱问题和由此引发的使其操作中的运行失序问题进行具体分析。

2.1 矿产资源补偿费方面

2.1.1 “租”抑或是“费”――矿产资源使用费的定名之失

众所周知，租、税、费都是财政收入的主要来源。所谓租，是指国家作为生产资料的所有者让渡生产资料所有权或使用权而收取的对价，其中最典型的就是土地出让金；税是指国家向人民提供公共产品所收取的对价；根据世界经合组织（OECD）的界定，费指的是“为交换公共部门所提供的特别物品和服务而进行的支付，主要由地方政府征收。”[5]在我国的法律语境中，这被称之为“行政事业性收费”[6]。行政事业性收费与租最本质的区别在于，行政事业性收费是基于政府提供服务而支付的对价，而租则是基于国家让渡生产资料所有权或使用权而支付的对价，二者的权利基础不同。在这一逻辑之下，基于国家矿产资源所有权而收取的矿产资源补偿费显然不是行政事业性收费，而是租。可是，我国长期以来却将其纳入行政事业性收费的范畴内开展征收工作。根据财政部编制的《涉企行政事业性收费项目目录》，矿产资源补偿费与矿场资源勘查登记费、采矿登记收费等一起被列入了国土资源收费项下，这一错误的定位是长期以来矿产资源补偿费与资源税关系不协调的重要原因。这一问题并非没人发现。1996年，辽宁省地矿厅曾就这一问题请示当时的国家地矿部，地矿部在1996地函191号文中明确答复道：“矿产资源补偿费的管理在《矿产资源补偿费征收管理规定》〔国务院第150号令）中已明确是为了‘维护国家对矿产资源的财产权益’，同时规定‘纳入国家预算’，它不属于行政事业性收费”。但是由于部门利益阻隔，加之随后原地矿部被撤并，这一问题也就再无回应了。从财税2014[74]号文中我们不难看出，财政部此番改革的目的在于规制行政事业性收费和政府性基金项目，而矿产资源补偿费由于一个“费”字，掩盖了其本质属性，被纳入清理的范围之内也就不足为奇了。

2.1.2 矿产资源补偿费的计征与使用问题

立法者对矿产资源补偿费的定位偏差导致了矿产资源补偿费的费率偏低现象的出现，低费率无法充分体现其应有的国家所有权属性。1994年矿产资源补偿费开征后，始终徘徊在“低起点、低费率”的水平，按照矿种不同，费率基本维持在0.5%-4%的区间内，其中煤炭、石油、天然气等主要矿种的费率仅为1%，各矿种间的平均费率为1.18%。如此之低的费率使其占矿产品市场价格的比重仅为1%不到。这就导致资源廉价使用，无法有效维护国家的财产权益。在混合所有制改革的大背景之下，矿产企业投资主体逐渐多元化，低效率的矿产资源补偿费将使得资源的对价收入流入私营矿主的腰包，进而演化为大规模的国有资产流失现象。即使加上探矿权使用费、采矿权使用费等带有国有资产对价性质的各项费用后，各类费种的总额也仅在资源价格比的2%上下浮动，无法充分体现矿产资源的真实价值。相比之下，世界上大多数国家都向矿产企业征收权利金，以作为让渡矿产资源所有权所收取的对价。权利金是一项古老的制度，最早可追溯至中世纪的罗马帝国，并一直沿用至今。从其本质属性来讲，权利金与矿产资源补偿费并无二致。但权利金的计征方式科学，更能准确地体现矿产资源的价值，尤其自近年来，伴随着经济发展生态化的浪潮，无论是发展中资源大国还是西方发达国家，均扩大了权利金在整个矿业税费中的比重，以体现矿产资源国家所有权的真正价值。以资源储量极其丰富的非洲大陆为例，中非矿业大国赞比亚于2014年底将露天开采矿产的权利金费率从原有的8%调整至20%[7]，在此前，莫桑比克、加纳等国的费率也均调整至8%-12%不等[8]。西方发达国家亦不例外，以美国为例，自2005年联邦矿产品法案通过以来，权利金的征收范围和征收标准逐年攀升。总的来说，从目前世界各国矿产资源权利金费率标准分析来看，绝大多数国家的权利金费率在3%-15%之间，且大多数不少于5%。

此外，在现行制度设计当中，矿产资源补偿费还承担着生态调节的作用。作为矿产品价格的组成部分，矿产资源补偿费所起到的是生态补偿的作用，让资源的生产者和消费者为生态环境的治理与恢复成本“买单”。在我国财政部编制的《国家预算支出科目》中，将矿产资源补偿费作为专项支出单列，并下设“矿产资源勘查支出”和“资源保护支出”两个项级科目。这也就意味着我国政府将从矿产资源补偿费中提出专款与探矿权使用费、采矿权价款等财政收入资金一道投入后续的资源开发利用中，寻找新的矿产资源、研发替代能源基础，以确保后代子孙的基本生存权利。除矿产资源勘查支出以外，剩余的矿产资源补偿费被用于资源保护支出上。在2013年度，全国共征收矿产资源补偿费212.5亿元，其中63.75亿元用于资源保护支出[9]，这一数额显然远低于实际需求。这就使得国家出让资源所有权所获得的对价不足以补偿因资源开发而造成的生态损害，从而造成“企业获益大，政府收入少，地方污染重”的困局，导致纠纷和频发，影响社会和谐与可持续发展。从表面上看，矿产资源补偿费收入低是由于费率设置不合理造成的。但其深层次的原因在于立法者对矿产资源补偿费的认识存在误区，仅将其作为行政事业性收费置于整个资源税费体系的附庸位置，而没有像世界主要国家认识权利金一样将之视为资源税费体系的支柱所导致的。

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Review on Legal System’s Rebalance of

Mineral Resources Compensation Fee and Resources Tax

OUYANG Tianjian

（Graduate School， East China University of Political Science and Law，Shanghai 200042，China）

Abstract In order to lrghten the burden of the mineral companies， the Ministry of Finance of China has issued requlations to reduce the rate of mineral resources compensation fee to zero in November 2014， which rescinded the fee confirmed by the National Peoples Congress essentially. However， mineral resources compensation fee comes from the consideration of the state to transfer ownership. Whats more， mineral resources tax is set by the Mineral Resources Code， and the Ministry of Finance does not have the right to adjust it. Thus， the author believes that this behavior is lack of legal basis. And the problem arises from the positioning error of resources tax and mineral resources compensation fee. If it was canceled， the state will lose its rights. It has been long believed that mineral resources compensation fee classified as administrative undertaking charges cannot reflect national interest. And the resources tax has deviated from the requirements of differential regulation and ecological compensation due to its unclear orientation. After this reform， the resources tax can not play the role of earmarking funds， and this is harmful for our environment. The author suggests that law regulations should determine the status of mineral resources compensation fee and resources tax and adjust the levy way of both， and establish the system of resources tax and fee centered on mineral resources compensation fee to realize the coordination of economic development and ecological protection.