矿产资源地区发展困境及开发补偿税费政策需求

［摘要］在剖析矿产资源地区发展过程中面临生态环境破坏严重，恢复治理成本高；资源耗竭，可持续发展面临困境；片面倚重资源产业，产业结构调整需要大量资金；地方财力有限，自我发展能力不足等问题的基础上，提出开征矿产资源生态补偿费、资源耗竭补偿费以及调整现有资源税费分配比例，加大对矿产资源产地分配倾斜的政策需求。

［关键词］矿产资源；开发补偿；税费政策

［中图分类号］F062.1［文献标识码］A［文章编号］1005-6432（2013）1-0062-03

1引言

矿产资源是社会经济发展的重要物质基础。矿产资源地区的资源开发利用为我国社会经济发展作出了积极的贡献。但是随着我国国民经济的发展，对矿产资源的需求不断增加，大规模、全方位、高强度的矿产资源开发也使矿产资源地区发展面临一系列的问题。为促进矿产资源产地的可持续发展，需要利用税费这一有力杠杆调节资源收益分配，以有效的补偿矿产资源地区在资源开发利用过程中承受的损失。本文在剖析我国矿产资源地区发展困境的基础上，提出其对资源开发补偿税费政策的需求。

2我国矿产资源地区发展中存在的问题

我国是矿产资源大国，矿产资源十分丰富。但是由于缺乏完善的资源开发补偿机制，长期的矿产资源开发利用给矿产资源地区带来了一系列的问题，使其发展面临困境。

2.1生态环境破坏严重，恢复治理成本高

矿产资源在开发过程中会产生大量的工业“三废”，给矿产资源地区的生态环境带来极重的污染。2010年，我国矿产资源在开发过程中排放的工业废水、废气以及固体废弃物分别占全行业“三废”排放比例的8.43%、2.36%和40.29%。废水的排放造成了地表水、地下水污染，还加剧了我国矿区工农业用水和人居饮水的矛盾；废气的排放严重影响矿区周围的大气环境，并引起大气污染和酸雨等问题；而固体废弃物的排放不仅占用了大量土地，损坏地表，而且还造成水土环境的严重污染。此外，矿产资源开发还会造成地面塌陷、引发地质灾害等问题。据初步统计，全国因采矿形成的采空区面积约134.9万公顷；引发次生地质灾害累计12366起，造成的直接经济损失达166.3亿元，人员伤亡约4250人。

历史时期，由于人们一味追求经济效益，只重视矿产资源的开发利用，忽视了矿产资源地区的生态环境保护，导致矿产资源地区生态环境欠账太多，治理难度极大。目前，我国矿产资源地区环境治理所需资金巨大。据世界银行统计资料显示，发展中国家如要彻底改善本国的矿山生态环境状况，需要拿出占GDP的2%～3%的资金用于矿山生态环境保护与治理。虽然近年来我国中央和地方政府在不断加大矿山地质环境治理力度和投入，但是远远低于我国矿山地质环境治理所需资金，如下表所示。

2.2资源耗竭，矿产资源地区可持续发展面临困境

随着我国社会经济的发展，对矿产资源的需求增加，我国加大了对矿产资源的开发力度，各类矿产资源产量逐年增加。但是，矿产资源属于耗竭性资源，开采一点少一点，在矿产资源不断开采减少的过程中，不少“因矿而生”的城市和地区面临着可持续发展的严峻挑战。据统计，目前我国约有12%左右的矿业城市所拥有的可供开发的后备资源已经不多，或者很快就要开发终了；全国约有700多座矿山即将闭坑或临近闭坑，300多万矿工和上千万职工家属工作和社会将受到直接影响。

由于矿产资源的耗竭，矿产资源开采企业如无足够的资金去勘查寻找新的矿体，其将面临着停产闭矿的困难境地，而矿产资源地区也将由于资源危机面临转产转型而又缺少资金支持的困境，难以实现社会经济的可持续发展。

2.3片面倚重资源产业，产业结构调整需要大量资金

我国许多矿产资源地区以工矿业为主导产业，第二产业所占比例大，第三产业和第一产业所占比例小。长期以来，由于忽视技术投入而采用粗放型的生产方式，片面追求矿产量目标使得矿产资源产地产业结构单一，且表现为以初级矿产品的基础原料为主的粗放型特征。以油气资源型城市东营为例，由于过分依赖于油气资源开发，造成东营市三大产业严重畸形，就业结构单一。2009年东营市第二产业占GDP比重达73.92%以上，而第一、第三产业所占比重仅占26.08%；与之对应的是第二产业从业人员占总就业人数的57.15%，其中采掘业从业人员占总就业人员的30.77%，而第一、第三产业从业人员仅占42.86%。

随着矿产资源的减少，矿产资源地区需要调整片面倚重资源产业的局面，优化产业结构以促进社会经济的可持续发展。但是由于矿产资源开采业及其初加工业建设周期长、占用资金多、形成规模大，其发展具有较大的惯性和超稳态性，面对经济形势急剧变化和新技术革命的挑战，其难以调整、适应新的发展要求。由于长期以来片面追求经济效益，我国矿产资源开采业技术水平总体较低，技术装备趋于老化、技术进度速度缓慢。此外，由于矿产资源开采业对劳动力素质要求不高，从业人员素质相对较低，矿产资源地区人才相对缺乏。在技术落后、人才缺乏的情况下，矿产资源地区产业结构调整需要更多的资金投入以改进生产技术，吸引创新型人才以促进经济的发展。

2.4地方财力有限，自我发展能力不足

由于经济发展片面倚重资源产业，特别是矿产资源开采业及初级加工业，我国矿产资源地区财政收入也主要来源于矿产资源开采中的各种税费收入。但一方面由于我国尚未形成能全面反映矿产资源价值的价格机制，也未建立起有效的矿产资源开发补偿机制，矿产资源地区在现有的矿产资源开发收益分配中所获甚少。另一方面，由于调整、优化产业结构，改善文化、医疗卫生和教育等基础设施需要大量的资金投入，我国矿产资源地区财政收入难以满足其发展的资金需求。

3矿产资源地区对开发补偿税费政策的需求

目前，我国尚未针对矿产资源开发明确出台系统的开发补偿税费政策，现有的矿产资源开发专有的税费政策（包括矿产资源补偿费、资源税、石油特别收益金、探矿权、采矿权使用费和价款以及矿区使用费）虽有一定的补偿性质，但只是对矿产资源开发所造成的资源经济价值损失进行补偿，未对生态环境等进行补偿，且在分配过程中，矿产资源地区也未获得与其因资源开发损失相对等的补偿资金。因此，矿产资源地区发展有以下开发补偿税费政策需求。

3.1开征矿产资源生态补偿费

矿产资源企业是矿产资源开发中的主要受益者也是造成生态环境负外部性的始作俑者，但是矿产企业并未承担其应该承担的外部成本，而是转嫁给了资源产地。按照环境公平的原则，破坏环境的责任应与保护环境的义务相适应，矿产资源企业应对矿区环境污染的治理、生态环境破坏的恢复承担补偿责任，因此有必要开征矿产资源生态补偿费，为矿区生态环境治理提供资金。其实质是外部成本内在化，目的在于使矿产资源企业失去污染和破坏生态环境的经济原动力，从而抑制和减少污染量，在实现资源的优化配置的同时，也有利于理顺资源价格的形成机制，建立起能够反映资源稀缺程度、市场供求关系和矿山环境治理与生态恢复的资源价格形成机制和开发补偿机制，促进资源开发过程中探矿权、采矿权对生态、环境的保护，促进经济和社会的可持续发展。

3.2开征资源耗竭补偿费

在我国，矿产资源属于国家所有，中央政府代表国家行使对矿产资源的处置权、分配权等权力。为发展国家经济，维护大局利益，矿产资源地区的矿产资源被开发输送到其他地方，但是其并未收到与之对等的收益，反而还要承担矿产资源开发所带来的社会经济成本，包括资源耗竭带来的产业结构调整、就业压力等。换而言之，在矿产资源开发过程中，矿产资源产地的利益被忽视了，其资源优势并未转化为经济优势，这为后代人的发展带来了难题。为促进矿产资源的合理开发利用，保障后代人公平使用矿产资源的权利，应该对当代人的过度开采和对矿产资源产地、后代人所造成的价值损失进行补偿，因此需要针对矿产资源开采设立矿产资源耗竭补偿费。其主要目的在于将矿产资源产地经济优势转化为经济优势，促进社会经济的可持续发展。

3.3调整现有资源税费分配比例，加大对矿产资源产地分配倾斜目前，我国矿产资源开发专有的资源税费中：矿产资源补偿费在中央与省、直辖市的分配比例为5∶5，中央与自治区的分配比例为4∶6；资源税实际上全部留给地方；石油特别收益金纳入中央财政预算管理；探矿权、采矿权使用费和价款是在中央和省两级财政之间分配；海上矿区使用费归中央政府所有，而陆上矿区使用费归地方政府所有。由此可见，矿产资源开发收益主要在中央和省级政府进行分配，且中央政府所得较多，而地方政府，特别矿产资源地区在资源收益经过省、市、县的层层分成后，所得甚少，难以与其在资源开发中的付出相对等。因此，合理调整现行矿产资源税费收益分配关系，将资源收益更多地留给地方，并在省、市、县、乡之间合理分配，以增强地方政府的财政实力和自我发展能力；同时完善支出结构，重点向中西部、基层、农村和社会事业倾斜，以保护和改善人民群众生产、生活条件，促进矿产资源地区社会的和谐可持续发展。

参考文献：

［1］中国矿产资源税费制度改革研究课题组.中国矿产资源税费制度改革研究［M］.北京：中国大地出版社，2008．

［2］余际从，刘粤湘.矿业城市界定及可持续发展能力研究［M］.北京：地质出版社，2009．

［3］高萍.我国矿产资源开发收益分配实践与改革建议［J］.中国矿业，2009，18（7）：36-38．