新疆矿产资源补偿费运行效果与问题分析

中图分类号：F426.1 文献标识码：A

内容摘要：本文从分析新疆矿产资源补偿费现状及制度运行效果出发，分析矿产资源补偿费存在的问题，并提出相应的对策建议。

关键词：新疆 矿产资源 矿产资源补偿费

新疆矿产资源开发利用现状

新疆国土面积166万平方公里，占全国陆地面积的1/6，矿产资源丰富，截至目前共发现矿产资源138种，矿产地4000多处，占全国已发现矿种的80.7％，包括煤、钾盐、铁、铜、铅、锌、金等32种优势矿产，其中煤炭资源预测储量达2.2万亿吨，占中国煤炭资源预测储量的40％。为推进新疆地质勘察进程，2008年国土资源部在新疆启动“358”项目。自2004年起，先后有25家国内大企业进驻位于新疆准噶尔盆地东部奇台、吉木萨尔等县境内的准东盆地，投入煤炭资源勘查资金约11亿元，截至2010年4月，准东煤田累计探明煤炭资源储量2136亿吨，成为国内最大的整装煤田。新疆矿业随着西部大开发和2010年启动的新一轮对口支援新疆建设战略得到了迅猛发展，矿业产值连年递增，已成为我国重要的能源资源基地和矿产资源战略接替区。

新疆矿产资源补偿费征管现状与制度运行效果分析

依照国家规定，制定相关法律法规。根据国务院《矿产资源补偿费征收管理规定》，1994年4月制定并实施《新疆维吾尔自治区矿产资源补偿费征收使用管理办法》。4年后制定《新疆维吾尔自治区矿产资源补偿费使用管理实施细则》（新政函[1998]41号），自1998年5月5日开始实施。

建立与完善征收奖励机制。通过调查和对大中型矿山企业补偿费缴纳情况了解，发现基层征收机构征收矿产资源补偿费的积极性普遍不高，矿山企业欠补偿费现象较为严重。2007年7月新疆出台了《新疆维吾尔自治区地州市、县（市）矿产资源补偿费征收奖励暂行办法》，该办法极大地激发了自治区各级征收部门的征收积极性。2007年固体矿产资源补偿费征收额首次达1.5亿元，较2006年增长384％，完成自治区财政厅下达征收任务的122.27％。

为加大矿产资源补偿费的征收力度，促进煤矿回采率的提高，建立矿山企业节约资源和合理利用资源的新机制，确保足额征收入库，制定了矿产资源补偿费征收与矿产资源储量消耗挂钩机制，2007年，共核定476个煤炭矿山企业的回采率，2008年又开展非煤矿山企业回采率核定工作，截至2009年年底，各地州市共上报非煤矿山企业回采率核定表681份，占全区应上报数的55.77%。2010年前7个月，新疆矿产资源补偿费征收额同比大幅增加，共征收5.72亿元，重要原因之一是实现煤炭资源补偿费征收与煤炭资源储量消耗挂钩。

细化管理，加强监督，规范征管行为。2010年年初，新疆国土资源厅启动了矿产资源补偿费细化征收研究工作，针对石油天然气、煤、铁、铜、金等21个主要矿种进行分类细化，探索科学的计征办法和征收手段。如委托有关软件开发公司开发矿产资源补偿费征收管理信息系统软件，通过计算机了解各地补偿费征收情况；同时，实行矿产资源补偿费征收情况通报制度并将征费与换证、年检、储量管理以及补偿费项目管理结合起来。

新疆矿产资源补偿费存在问题分析

（一）制度设计方面的问题

矿产资源的产权关系不明晰，矿产资源补偿费立法意图不很明确。矿产资源开发的补偿机制要解决两大问题，一是对引发的生态环境破坏进行横向补偿，二是对未来不可再生资源的稀缺而进行纵向补偿。但目前按照规定，征收矿产资源补偿费的目的是“为了保障和促进矿产资源的勘查、保护与合理开发，维护国家对矿产资源的财产权益”，这似乎更多地考虑了矿产资源稀缺性补偿，甚至国有矿产资源产权的维护，而对矿山开采导致的环境生态影响补偿的精神并未体现。

费率水平过低，根本无法体现矿产资源稀缺程度，而且计征依据为己采产品销售收入而非矿产储量，缺乏制约浪费和破坏式开采的作用。据测算，目前新疆矿产资源补偿费率平均为1.18%，而国外性质基本相似的权利金费率一般为2%-8%。矿区水土治理、生态恢复、移民居民生活救助和就业安置等，绝不是几十亿元补偿资金可以解决的。事实上，中央政府所掌握的矿产资源补偿费收入也没有涉及到矿产资源开采过程中的大量外部性影响的矫正。从各地情况看，根本谈不上用于外部性补偿。

资源地分成少，补偿费的分成比例不恰当，导致资源开发对地方经济发展的拉动力不大，没有实现开发一方资源、富裕一方百姓的目的。经过分析，中央、新疆地方政府和企业矿产资源收益分配呈两头大，中间小的格局。企业和中央政府在矿产资源收益分配中拿走的较多，而地方政府分得的收益太少且分配比率逐年递减，

缺少矿山企业回采率系数测定的机制。回采率系数计算的准确性，关键是核定开采回采率和实际开采回采率。根据矿产资源补偿费计征办法规定，应测定每个矿山企业的采矿回采率系数，这项工作专业性、技术性较强。而目前，各地国土资源部门缺少此类人员及专项设备，也未建立相应的管理办法及回采率与征管挂钩的运行机制。

（二）征管方面的问题

制度不健全、缺乏激励机制。国土资源部门征收的矿产资源补偿费40％上缴中央国库，60％上缴自治区财政，超征多少与征收部门的经费不挂钩或影响不大，但超征部分的成本却由征收管理部门负担，原本征收管理经费就不足，加大征收力度后形成的成本多无出处，成本又高，严重影响了国土资源部门征收积极性和主动性。

征收成本高、征收工作经费不足。新疆国土面积大， 矿山企业多， 矿点分散车辆损耗和交通费用大，征收成本高。全自治区“少、边、穷”的县（市） 多，征管工作经费主要来源于补偿费征收分成，仅能解决人员经费的一部分和维持基本工作，征收工作经费不足。

地（州）、县（市）缺少专门征管机构、征管人员少且多为兼职、业务人员素质参差不齐。现有的地（州）市国土资源局仅伊犁州、阿勒泰地区和哈密地区成立了征管机构，绝大多数地（州）市未成立征管机构且征管人员多为兼职，甚至多数县（市）国土资源局无专人负责征管工作。矿产资源督察队伍建设不到位。

对大中型矿山企业开展补偿费征缴工作难度大。自治区的大中型矿山企业是固体矿产资源补偿费缴纳大户，占固体矿产资源补偿费的68％以上。由于这些企业规模大、级别高，历史欠账多，征缴工作难度很大。

（三）利益分配与使用方面的问题

一是欠缴、截留和坐支矿产资源补偿费。据调查， 不少基层征收单位为维持机构运转，将部分征收的矿产资源补偿费用来弥补工作经费的不足， 在各地的财务检查中，不时地暴露出有在矿产资源补偿费没有上缴前擅自截留、挪用、坐支等现象。有的存在征收部门过渡用于补充机关经费和办公楼、 职工宿舍等基本建设支出，有的交存当地财政预算外管理，有的交当地财政用于平衡预算。二是有关部门规章规定不明确，用途管理不到位。按照《矿产资源补偿费使用管理办法》的规定，矿产资源补偿费应用于矿产资源勘查支出、矿产资源保护支出及矿产资源补偿费征收管理部门经费补助，但没有明确划分三项支出的具体比例。事实上，大部分地州及县市分成的矿产资源补偿费全部用于征管经费补助，很少安排地勘项目和保护项目。

完善矿产资源补偿费制度设计与征管对策

（一）应考虑的几个原则

一是使矿产资源的补偿真正体现对资源消耗的补偿、生态环境破坏的补偿以及勘察和开发资源的补偿，反映矿产资源的稀缺性和不可再生性；二是营造采矿主体公平竞争的市场环境，真正反映市场供求关系；三是使社会、环境、安全等外部性成本内部化，矿山企业在新形势下追求自身利益最大化的同时，要更多地承担社会责任；四是促使提高资源开发和利用效率。目前矿产资源补偿费的问题已暴露出一些深层次的矛盾，只有改革补偿费征收方式，才能实实在在地体现资源真实价值。

（二 ）具体完善对策

1.要解决好开采回采率与补偿费征收挂钩制度改革问题。回采率考核技术性强，操作程序滞后，回采率系数下一年采用上一年的，实行多退少补的方法，不好操作。要尽快改革补偿费费率制度， 按照矿山的资源赋存条件和矿产品价格， 探索建立浮动费率制度，营造采矿主体公平竞争的市场环境， 综合运用浮动费率与矿产品价格和动用储量征收的新方法。 其次，要做好矿产资源补偿费征收制度改革试点工作，使补偿费与动用储量真正挂钩，要解决的首要问题是：要把矿山储量动态监测工作放在首要位置来抓，以储量监测工作为基础，对矿山动用的资源储量（开采量、损失量）进行跟踪监测，依据监测结果，计征补偿费。改革补偿费征收制度，推行按照矿山年度动用储量征收补偿费的新办法，以储量动态监测成果为依据，以矿山每个季度动用储量计征补偿费，改变以矿产品销售额为计征标准，依据矿产品市场价格波动，建立与资源利用水平相挂钩的矿产资源补偿费浮动费率制度。

2.为了支持矿产资源原产地的发展，调动地方的积极性，矿产资源开发补偿机制在一定程度上向地区倾斜，按照“分布实施，逐步到位”的原则，提高矿产资源补偿费的标准，综合考虑资源有偿使用和资源税改革进展情况及矿业企业承受能力，研究调整矿产资源补偿费费率，并建立与资源利用水平相联系的浮动费率制度。

3.设立生态环境补偿收费制度。一是设立可持续发展准备金制度 由资源型企业在税前按一定比例提取可持续发展准备金，资源地人民政府将准备金专款用于资源开发的生态补偿，发展替代产业、社会善后工作等。二是制定矿产资源开发环境资源补偿收费政策或开征环境税，用于环境污染治理、生态植被恢复。矿区生态环境损害分为两部分：已经造成的损害和正在造成的损害。已经造成的损害主要指废弃矿山的环境损坏；正在造成的损害主要是指正在开采和新建矿山造成的环境损坏。生态环境补偿费应包括这两部分的修复治理费用，生态环境补偿金的征收方法应依据新旧矿山的不同，采取补偿费和环境修复保证金等不同的方式，征收的补偿费和保证金要专款专用，全部用于矿区生态环境的重建工作。

4.完善征收管理体系与监督制度。

综合分析现有征管体系的成功经验，开展实施分级征管的调查与研究。按矿种、矿产量、矿山规模等不同划分方式实施不同的征管体系，比较不同征管体系的优缺点，研究制定一套综合而完善的征管体系，同时建立健全征管监督制度。改革地矿机构管理体制，强化征收管理，各级领导要加强对收费的管理，改革内部运行机制，建立健全内部管理体制。

完善计征体系。分析目前的计征方式存在的问题，以及它对资源管理所带来的负面影响， 研究采用按储量计征的必要性和可能性。哪些矿产必须采用按储量计征方式征收，哪些可以按矿产品的销售收入征收，哪些可以采用混合计征方式，以及计征方式改革的衔接等。

完善矿产资源补偿费稽查制度。根据不同案件性质和查处对象的情况，灵活机动地采取相应的措施，并随着情况变化及时变换新的措施。广大征收管理人员要密切关注纳费人在新的条件下产生的偷、漏、抗费的新问题，有针对性地加强调查研究，不断完善稽查技术，深化补偿费稽查工作改革。加强队伍建设，提高管理人员素质。加强征管队伍建设，对矿产资源补偿费征管人员必须进行有计划和分阶段的培训，严格其在履行征管中的职责，建立一支高素质的征管队伍。

参考文献：

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