城市公园制度问题研讨

摘要：城市公园是百姓家门口的公园，是市民休闲人数最多、光顾频率最高的公园，研究探索开放式城市公园的规划管理模式，将封闭的城市公园建成集团林与开敞空间于一体的开放式公园，满足规划实施的可操作性，兼顾周边地区经济、社会、环境等综合效益，更能体现一个城市的品位，研究城市公园开敞式经营管理的各种模式，存在问题的解决办法，探索开放式城市公园经营管理的对策。每一种新机制的运行，必然会出现新的情况和问题，公园经营主管部门应针对新的情况和新问题，积极探索公园管理新机制，把免费开放这项实事工程办好办实。在免费开放的前提下实现产业化发展，市场化经营，以此来弥补政府供给资金不足的问题，用半自给自足的方法来发展免费城市公园之路。

关键词：文化设施；城市公园；人文精神；开放式管理；创新体制

近几年来中国经济的快速发展大家有目共睹，而发展就必然带来压力，市场竞争带来的生存压力也日渐增大，所以人们在不满足于解决温饱问题的同时更加向往追求物质与精神的共同满足，闲暇的自我放松与娱乐正在走向必然，因此一个新的课题出现在了我们面前，那就是“城市公园”。以往的城市公园往往只具有观赏功能，整个园区看进去除了花花草草没有其他什么能吸引人的地方，而且一般这些公园以收费居多，所以平时挡住了不少游人的去处，如今城市公园发展趋势是向免费的方向发展，免费的同时更加贴近老百姓的生活，增加各种文化设施建设势在必行，丰富园区了又提高了城市品位。

一、城市公园——城市文化设施的重要形式

城市公园是百姓家门口的公园，是市民休闲人数最多、光顾频率最高的公园，因此，建设部门要综合考虑各种年龄、爱好、文化和消费水平的需要，要广泛针求社区居民意见，尊重地域文化特色，因地制宜，使社区公园与市政公园、道路绿化带连成一片，交互辉映。

(一)城市公园的形式与特点

充分合理的利用好可以利用的一切资源。许多公园在改造前曾有的历史遗迹，古建筑，古树木等都可以利用起来，这些都是提升公园文化内涵的东西。如果没有这些条件就要人为的制造，不能只让公园停留在花花草草的表面文章上。方式有很多，比如可以在适当的时候举办一些内容丰富的公园艺术节，用生动活泼的内容丰富群众文化；在公园里设置报栏，人们在闲暇的公园散步中欣赏周围美丽环境放松自己的同时还可以通过阅读报纸丰富自己的知识；茶楼棋馆的建设也不失一个好的方法，饮茶和下棋都是悠闲的活动，和公园的幽静结合起来可谓天衣无缝的恰当；画廊的建设在一定程度上更丰富了公园的文化内涵，定时的更换一些优秀的美术作品给耳目一新的感觉；提供适当的运动器械，不但方便了游园人的活动，提高了群众的身体素质，丰富了公园的内容，还在一定程度上增进了群众的交流机会，可谓一举多得的好办法。

(二)人文精神的体现

城市公园的建设与个性表现充分体现了一个城市的发展情况和人文风貌，城市也由于城市公园的出现而提升了自己的品位。当人闲暇时在一个环境清新、风景优美的城市公园中缓缓散步，释放过度的劳累，身旁幽雅的音乐响起，这不仅能陶冶人的情操还在不自觉中提升了人们的素质，连带的也提升了城市的形象，带动了社会经济的发展，反过来人们就能看到广阔的发展前景，人们将为自己能生活在这样舒适和谐的城市中而感到高兴，随着中国老龄人口的不断扩大，如何让这些老年人能生活安逸成了刻不容缓的问题，城市公园的建设在一定层面上增加了社会稳定系数。可见城市公园的兴起不单符合社会发展潮流，随着城市公园各方面的不断完善人文精神和人文理念也将上到一个新的台阶。总之，非营利组织的发育、成长与政治、经济、社会环境因素关系密切，我们应该积极创造良好的政治、经济、社会环境，培育非营利组织发展。[1]

二、城市公园的管理模式

公园由于其特殊性有不同的管理模式，目前免费的公园运营办法有以下几种：

(一)比较纯粹的公共部门途径

迫于社区、个人、商业团体或者是政治方面的压力，城市政府同意提供新的公园，或者是对现存的一些公园进行改造。通过方案设计、建筑估价、政府拨款等一系列程序。一旦公园建成，它就归公园管理部门管理。

(二)公私合作模式

有些问题的解决必须到政府和市场之外寻找第三条路，即公共部门保留公园的所有权并为之负责，但是私人部门通过一些捐赠、捐助等方式，协同管理公园的发展。建成后的公园属于公共部门管理范围之内，当然私人部门还可以通过不同的募款活动，或者通过特许经营和赞助等方式，提供进一步的资金，继续参与公园的建设发展。有些问题的解决必须到政府和市场之外寻找第三条路。

(三)以市场为导向的公众模式

这是一种比较新也比较有争议的模式。西方学者马斯格雷夫曾认为“市场机制自身并不足以实现所有的经济职能”，它是依靠公共部门和私人部门之间在公园管理和发展方面长期的合作，利用非营利性质的发展公司，或者是商业改良区这样的机制，来发展公园和开放空间。[3]在这种模式下，公园的成本和收益直接与使用者和投资者相联系。这种联系使得公园的使用者能够理解如何才能通过他们的努力更好地维护和发展公园，这种联系同样也很容易让人们产生一种主人翁的责任感，因而这种机制下的管理，必然比公共部门的管理更具有创造性，同时，这种机制还能够激起个人和私人团体的热情，贡献出他们的时间和精力，或者在低于市场利率的条件下，出让土地和提供借贷资金。

这三种模式，在城市公园和开放空间的发展中，都有着重要的作用。公共途径已经是而且应该继续是城市公园发展和运作的主要的途径。公共模式对于大尺度的公园的发展是非常重要的，像耗资一亿多美元建造的河岸州立公园是不可能由私人投资建设的。第二种公私合作模式和第三种新的以市场为导向的公众模式，在小尺度或中等尺度的公园的发展，或复兴中都是非常成功的。在更大的公共目的性背景下，公私合作的模式，适用于把私人部门的创新，变成公园和开放空间发展的一种契机。正如萨瓦斯所指出的，“民营部门经营不善要么被兼并，要么破产，而政府部门经营不善不仅不会被兼并，而且可能获得更多的预算，期望借此提高其绩效，尽管这种做法往往是徒劳的”。[4]所以说有时候好的运作模式比资金的多少更重要。

三、开放式城市公园经营管理中的问题

收费公园尚且有各种问题，公园免费后所出现的问题就更加突出了，下面就开放式城市公园经营管理中存在的问题以及如何解决做了进一步的研究。

(一)环境问题

公园免费开放，还了公园公益性质，但也出现了一些不容忽视的问题。园内的道路压力随之增加，特别是遇上重大活动和节日时，道路与人流量之间的矛盾就显露出来。同时，共八个方向的大门全部敞开，市民进入公园的随意性加强，最令人头疼的是，盲流人员躲在枝密叶茂的草坪里过夜，小商小贩也打起公园的主意来，结果是形成了大量的垃圾、花草被严重损伤、园内设施大面积损坏。而公园由于免费开放，资金短缺，如果没有额外的资金投入，不可能有足够的人手来保持公园的整洁。

(二)人身安全问题

按照公园的规定，车辆是不允许进入公园的，为此公园方面一般会在入口处设置醒目的告示牌。但是没有了围墙，汽车、自行车、电动车、摩托车从公园中央的大道上径直通过或草地狂奔的事时有发生，车辆肆意进园，造成了很大的安全隐患，公园内设施被人肆意破坏和盗窃也是一件令人头痛的问题，乱摆卖、偷窃、抢劫等现象屡禁不止。另外由于免费后的公园缺少管理，公园本身就存在着安全隐患，公园树木倒塌伤人的事件，儿童溺水身亡事件也不是没有先例的，需要引起注意。

(三)护林防火问题

一般城市公园的绿化都比较集中，而且有些林木都是比较昂贵的树种，所以一旦发生火灾损失将会十分严重，而且城市公园一般都是存在与市中心附近，所以一但失火危险性可想而知，问题是公园免费开放的结果必然带来资金的不足，护林防火的任务将会更加艰巨。

(四)公共设施缺失问题

不少市民反映，公园虽然免费了但是存在缺乏公厕、花坛积水、植物品种单一、下雨天无处避雨等问题，迫切需要换新貌。公园免费后文化气息少了，单纯的绿化使免费公园更像是一个城市绿化带而不是真正意义上的公园。

四、开放式城市公园经营管理的对策

公园免费开放不仅是政府为民服务的实事工程，也是新时期建设现代化城市的必然要求。西方发达国家无论其社会福利制度是如何的完善，非营利组织依旧存在，而且越是进步的国家，其非营利组织越发达。然而每一种新机制的运行，必然会出现新的情况和问题，公园经营主管部门应针对新的情况和新问题，积极探索公园管理新机制，把免费开放这项实事工程办好办实。

(一)严格控制不良“园中园”设置

全国各大城市中有的公园在免费开放后，为片面追求经济利益，设置“园中园”，过多举办商业性活动，流窜的小商小贩等损害了广大游客的利益，造成了不良的社会影响。珠海市公园在新机制运行以来，把发挥公益性效应放在工作首位，在日常的管理和服务工作中落实好“公园姓公的经营理念”和“人性化的服务理念”，对与公园规划、功能不相吻合的建筑构筑物予以清理和拆除，以植物造景为主，突出以人为本、生态优先的原则，取得了优良的社会效益。

(二)加强公园的社会治安和综合治理

免费开放后公园的游人量明显上升，特别是在节前节后更加明显，给管理工作带来不少困难。所以，把公园主动纳入社区网络化管理体系之中，在加强公园自身安保力量的同时，依托社区派出所、城管队的力量维护好公园的治安工作，给广大游客创造更加安全、放心、文明的游园环境。

比如公用磁卡电话屡屡被毁以及类似事件，不能不让人为免费公园担心。但出现这种情况不能把责任归咎于“免费”，以至于呼喊“要收费”，那实在是一种倒退。出现此种情况在意料之中，关键是我们怎样去对待。首先要大力宣传“文明入园，做文明市民”，加大行为规范的力度，提高入园市民的素质。在公园门口及醒目地段张贴宣传画，放置宣传牌，让市民时刻潜移默化地接受文明教育。其次，要加大监督力度。仅有教育没有监督，不会取得好的效果。可以组织公园保安队伍进行巡逻，对不文明行为进行劝阻，必要时，可以申请有关执法部门罚款。在人气旺的地段，定期曝光一些不文明行为，以此让大家形成“同仇敌忾”的氛围，使不文明者觉得激起了公愤，不敢再次违规。

(三)推进各项便民利民措施落到实处

城市公园不同与一般的社会设施，不管是他的运作效果还是消耗都很难以量化的方式确认和统计，鉴于此，著名的行政管理学者西蒙指出：“对公共管理而言，我们必须寻找另一种衡量价值的方法”[6]公园免费开放绝不能以降低服务质量为代价。个别公园在免费开放后为民服务工作出现了松弛，园椅、健身设施、无障碍设施等人性化服务设施、导游指示图、厕所、垃圾箱、残疾人轮椅车道等便民利民措施没有得到有效落实。要提高公园主任日巡查的力度，及时发现问题，及时落实整改，把行业规定的各项便民利民措施真正落到实处；同时，要结合公园实际，不断深化便民利民措施，按照游客的需求不断推出为民服务的新举措。另外，针对市民反映较为集中的部分公园商品卫生质量、价格过高等问题，管理部门要加强对经营者的考核和管理工作，并积极推进公园商业服务的市场化运作模式，为游客提供货真价实的商品。要重点加强窗口服务职工的职业道德和岗位技能培训，建立与工作绩效挂钩的奖惩机制，增强职工服务意识，提高服务技能，体现园林绿化行业优质文明服务的形象；对部分老公园基础设施陈旧的问题，及时向上级政府部门申请落实专项改造资金，以至提高“服务社会，惠及市民”的工作能级。

五、公园管理的新理念

创新才有发展，公园的管理理念也应该寻求新的创新点，从收费向免费的过渡发展势在必行。

(一)政府扶持，产业化发展，市场化经营

“公园免费开放管理新机制”实施以来，“公园门票”的问题将以小见大，焦点问题直接指向城市公园的公共设施和公园服务的管理问题方面，公园是一种公共物品，公园的公共设施具有这样两种特性：一是需要较大的投资，二是具有消费的非竞争性和非排他性，一旦建立起来就可供多人享用，而每增加一个消费者又无需追加更多的成本。然而它又有两个缺陷：一是公共设施的服务能力终究还是有一定的规模限制，超过这个范围就会导致设施的损坏。二是公益事业更大程度上注重的是社会效益，所以经营成本和收益难以精确计量。因此，这类设施具有公益性而个人不愿投资。

一方面在这种“公共性缺陷”面前，作为社会管理者的政府部门，应当承担其相应的职能，采取相应的行动，以弥补公共物品存在的问题，政府应该也必须进行相应的管理。“公共政策是政府所选择去做或不做的任何事情”。[7]相关的政府机构应当进行相应的投资管理和规范，免费开放的公园要依法管理，明文规定公园开放和管理的原则。比如提高公园建设的投资建设力度，规划设计更人性化，对破坏公共设施者进行罚款甚至法律制裁，惟有这样，公共物品才能达到效用最大化，用以为社会公众服务。另一方面公共设施和服务的高效运营和可持续发展，应允许要求项目融资等方面的措施。建立与社会需求水平的发展相适应的公共事业项目融资体系，还可以采用接受捐赠、营利项目与公共项目的匹配投资和联合经营等各种措施，广泛地吸纳外来资金进行公共设施投资。在此基础上，对公园的经营管理体制进行优化，也是发挥资源潜力，实现高效运营。但不能与“公园免费开放管理新机制”相背离。

(二)创新公园经营管理体制

以往的公共政策过程存在的缺陷，正如瑞尼所指出的那样，是“过于看重政策决定以及政策形成和贯彻的广泛过程，而忽视在这些过程中组织实体的管理者的实践和作用”。简单的说就是没有自己的思想，别人怎么说我就怎么做。首先，公园在免费前依赖门票收入，管理模式封闭落后，显然没有主题特色又没有精品意识；但公园在免费对外开放后，失去门票收入，资金短缺，游客增多，公共设施被破坏性加激，管理难度加大等等，这都给公园管理机构带来新的难题，那么寻找公园这些公共设施免费后高效管理突破口就在于让管理升级，实行管养分离，变“以费养人”为“以费养事”的新机制，建立作业、养护、招标、定额发包等市场化运作机制，管理体制高效、顺畅与否，是决定一个企业功能强弱和经济效益高低的根本和关键。要把城市公园作为国有资产来经营，那么必须打破经营效率低下、冗员过多、以费养人等传统的管理方式，建立高效、顺畅、富有活力的公园经营管理体制，充分发挥管理效益。

以前的公园管理机制由于实行财政供给制，只要投入，不管产出，不问效果，造成了经费的大量浪费，实施“公园免费开放管理新机制”后，靠政府部门全额拨款，显然是不现实的，非盈利性是指政府作为公共权力和公共福利的代表，主要通过“税收-公共支出”机制来从事社会公共管理[10]，而靠公园所得的资金是难以维持的，所以部分要求靠公园自身创收维持。但公园创收不能来个见缝插针，创收创得肆无忌惮，只能创新我们的经营管理体制。首先要借鉴国内外公园经营管理模式，结合自身实际，兴办主题公园，如生态公园、艺术公园、娱乐游乐园、体育公园，完善公园的游与玩的功能，吸引广大市民休闲消费。其次要开发公园经营项目，以经营带动管理，如组合行业专业队伍参与市场竞争、建设开发新型游乐项目、重大节日举办游园（嘉年华）活动、健身培训项目、摄影书画艺术基地等等。再是策划主题游园，主办主题博览会、文化展等活动，形成园内园外互动格局。可以引进社会力量参与公园管理，如通过绿地认养、招募志愿者、竞拍命名权等筹集社会资金方式，让公园减轻管理成本，唤起市民爱惜公共设施责任感[11]。公共设施免费并不是自断生路，而是进一步激活公共设施的公益性，让更多的市民享受它的公共服务，也为公共设施提供了更大发展空间。

免费城市公园并不意味着文化设施的缺失，管理水平的低下，相反的我们可以完善文化设施建设以此来冲抵一部分资金的来源，随着社会的进步，经济的发展，城市公园必然能完成从封闭到开放，从收费到免费的过渡，城市品位和人文精神同步发展，从而达到良性循环的效果。

参考文献：

[1]谢岳.后现代政府“第三部门”运动评析[J].市场文化，2000，(2).

[2]查尔斯•沃尔夫.市场或政府[M].北京：中国发展出版社,1994.

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[4]萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京：中国人民大学出版社,2002.

[5]叶华治.公共管理[M].北京：千夜出版公司,2000.

[6]西蒙.管理行为[M].北京：经济学院出版社,1988.

[7]张成福，党秀云.公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社,2001.

[8]RaineyHalG.PublicManagement:RecentDevelopmentsandCurrentProspects[M].NewYork:NaomiB.LynnandAaronWildavsky(eds)PublicAdministration:TheStateoftheDiscipline,Chatham，1999.

[9]成思危.中国事业单位改革[M].北京：民主与建设出版社,2000.

[10]卢洪友.政府职能与财政体制研究[M].北京：中国财政经济出版社,1999.

[11]叶华治.公共管理[M].北京：千夜出版公司,2000.