中国农业多边南南合作大有作为

党的十报告明确提出，中国将始终不渝奉行互利共赢的开放战略，通过深化合作促进世界经济强劲、可持续、平衡增长。我们将加强同广大发展中国家的团结合作，永远做发展中国家的可靠朋友和真诚伙伴。我们将积极参与多边事务，支持联合国、二十国集团、上海合作组织、金砖国家等发挥积极作用，推动国际秩序和国际体系朝着公正合理的方向发展。

目前，气候变化与粮食安全是中国和国际社会共同关注的重点问题，这两个问题之间存在密切的联系，同时又皆与农业发展密切相关。积极开展农业南南合作，共同应对全球气候变化与粮食安全方面的挑战已经成为广大发展中国家的共识。

经过十几年的实践，在联合国粮食及农业组织“粮农安全特别计划”框架下，中国与发展中国家开展的农业多边“南南合作”逐步发展成为中国农业国际合作的重要组成部分，成为农业多边合作的典型模式，其作用与成效受到国际社会的广泛关注，显示出强劲的发展潜力。

背景与特点

为帮助发展中国家发展农业生产、保证粮食安全，联合国粮食及农业组织（FA0）于1994年提出“粮食安全特别计划”这一重大倡议，并在1996年世界粮食首脑会议上获得通过。自1996年起，FA0将“粮食安全特别计划”作为其中心工作和实现“联合国千年发展目标”的标志性行动。目前，全球共有100多个发展中国家参与这项计划。

“粮食安全特别计划”由“国家粮食安全计划”“区域粮食安全计划”和“南南合作”三个部分组成。其中，“南南合作”是由一些发展程度相对较高的发展中国家，通过向发展程度较低的发展中国家派遣农业专家和技术员等形式，向其提供技术援助，帮助这些国家实施“粮食安全特别计划”，以提高这些国家的农业生产能力和粮食安全水平。目前，FA0已经组织并签署50多个“南南合作”协议，共有1600多名农业专家和技术员派往受援国执行“南南合作”任务。

中国是最早参与“粮食安全特别计划”框架下“南南合作”的国家之一。自1996年以来，农业部代表中国政府组织实施了21个“南南合作”项目，共向非洲、亚洲、南太平洋、加勒比海等地区的24个国家派遣了957名农业专家和技术员。中国参与实施的“南南合作”项目对促进受援国的农业发展，解决当地粮食安全问题发挥了积极作用，越来越多的国家希望与中国开展“南南合作”。

近年来，中国政府与FA0不断完善合作机制，加大支持“南南合作”力度，先后采取两项重要战略举措：一是2006年5月，农业部与FA0签署了《中国政府与联合国粮农组织关于开展“南南合作”的意向书》，中国由此成为首个与FA0建立“南南合作”战略联盟的国家。二是2008年9月，总理在联合国千年发展目标高级别会议上，宣布了中国政府将采取一系列行动计划推动实现联合国千年发展目标，其中包括向FA0捐款3000万美元设立信托基金，重点支持“粮食安全特别计划”框架下的“南南合作”。

在中国政府信托基金的支持下，自2010年5月起，蒙古、马拉维、马里、塞拉利昂、塞内加尔、利比里亚、乌干达等7个“南南合作”项目先后启动实施，农业部共向上述国家派出143名农业专家和技术员。此外，埃塞俄比亚“南南合作”项目已经签署合作协议，30名农业专家技术员即将派往埃塞俄比亚执行技术援助任务。

FA0“粮食安全特别计划”框架下的“南南合作”除具有多边合作的特点之外，项目通过实地示范推广农业实用技术等方式，以加强能力建设为核心促进受援国农业生产发展，充分体现了“授人以渔”的合作理念。项目结束之后，受援国的合作伙伴仍然可以通过本国的农业技术推广体系传播项目成果，增强了项目的可持续性，受到受援国和国际社会的好评。

成效与影响

经过十几年的不懈努力，中国通过实施“南南合作”项目实现了互利共赢的战略目标，取得了积极成效。

推动了受援国农业发展。通过实施“南南合作”项目，中国专家和技术员在农田水利、农作物生产、畜牧水产养殖和农产品加工等领域向受援国示范推广实用农业技术一千多项，培训各类人员数万人次，带动项目地区水稻、玉米、水果、蔬菜等农作物平均增产30%～60%，为提高当地农业生产能力和粮食安全水平做出了贡献。同时，中国专家和技术员积极示范推广打井、沼气、太阳能及节柴灶等简便、实用技术，改善了当地农民的生活质量和生活环境。

蒙古国、塞拉利昂、马里等国总统或总理分别接见了中国“南南合作”专家，对他们的敬业精神及做出的成绩给予充分肯定。尼日利亚前总统奥巴桑乔先生专门致函中国主席，高度赞赏中国“南南合作”项目专家和技术员为尼日利亚农业发展做出的积极贡献。

提升了中国的国际影响力和话语权。面对国际金融危机和粮食危机的严峻挑战，全球粮食安全问题成为国际合作和多边外交的重要内容。中国大力支持“粮食安全特别计划”框架下的“南南合作”，切实为推动受援国农业发展和实现联合国千年发展目标做出了贡献，有效提升了中国在国际粮农领域的影响力和话语权。2011年12月，联合国粮农组织和开发计划署在“全球南南合作发展博览会”上授予中国农业部南南合作特别贡献奖，在国际社会产生了巨大反响。近年来，中国充分利用农业多边“南南合作”舞台，宣传中国农业农村经济发展成就，阐释我对解决粮食问题和实现粮食安全的基本立场与政治主张，使中国维护世界粮食安全、应对气候变化等政策主张在国际上得到广泛赞同，有力驳斥了“中国”和“新殖民主义”等论调。

推动了全球农业南南合作创新与发展。中国专家技术员在两年执行“南南合作”任务期间，深入受援国农业生产第一线，在充分调研的基础上，与当地的合作伙伴一起，重点示范推广简易、实用、投入少、效益好、可持续的农业技术，受到受援国农民和政府的欢迎。派出人员最多、执行时间最长、产生影响最大的中国一尼日利亚“南南合作”一期项目被FA0誉为全球“南南合作”的样板。FA0总干事迪乌夫先生指出，在中国的大力支持和积极参与下，FA0“南南合作”工作取得了重要进展，为世界做出了良好范例。中国参与“粮食安全特别计划”框架下“南南合作”的模式受到国际社会的广泛关注，英国政府已计划借鉴这一合作模式在非洲实施中英非农业合作项目，“马拉维渔业发展”和“乌干达木薯种植”等三方合作项目将于今年启动实施。世界银行、农发基金等国际机构陆续表达希望与中国在非洲等地区开展农业合作的意愿。印度尼西亚和阿根廷两国近年来先后与FA0签署了“南南合作”意向书，成为继中国之后与FA0建立“南南合作”战略联盟的国家。

促进了中国与受援国双边农业合作。根据“南南合作”项目总体目标要求，中国农业专家和技术员在传授技术的同时，充分利用多边合作的平台优势，积极推进双边农业合作，为促进中国农业“走出去”做出了贡献。“南南合作”项目示范点吸引了当地众多农业官员和农民前来学习和观摩，直观展示了中国农业发展的技术成果，这些技术成果同时又是受援国农业展览会上广受关注的焦点。中国的农业技术、设备、投入品、技术规范与标准通过“南南合作”项目平台在受援国得到了有效宣传和推广，为拓展双边经贸合作创造了良好条件。近两年，中国-蒙古“南南合作”项目专家组积极为中蒙企业牵线搭桥，协助6个中国企业成功在蒙古国注册公司，同时推介蒙古国企业到中国考察交流9批次，达成种子、化肥、农机等采购合同14项，合同金额达2600多万元。此外，一些受援国的研究机构通过“南南合作”项目与中国的相关科研单位建立起合作关系。

为中国培养了大批农业国际合作人才。通过在受援国实地执行“南南合作”任务，广大外派农业专家和技术员的心理素质得以提高，专业能力进一步增强，外语水平显著提升，国际合作经验逐渐丰富，既为今后开展多双边农业合作培养了数百名农业技术人才，也加大了向国际组织和驻外使领馆选派农业外交官或项目管理人员的人才储备。

目前，许多参加过“南南合作”项目的专家和技术员成为中国双边援外的高级农业专家和企业从事境外农业投资合作的技术骨干。

经验和做法

十几年来，中国参与FA0“粮食安全特别计划”框架下的“南南合作”经历了由谨慎起步到快速发展的历程，合作国家不断增多，合作影响不断扩大，合作成效日益显著，积累了一些成功的经验和值得推介的做法。

不断完善合作机制。通过与FA0签署“南南合作”意向书、总协定、备忘录以及各“南南合作”国别项目三方合作协议，与FA0和受援国建立了相互平等、职责明确、程序清晰、保障全面的三方合作关系和工作磋商机制。同时，探索了受援国平等参与的共同责任机制，提升了受援国的参与程度，培养了受援国的发展主动性，提高了受援国的发展能力，为创新国际发展合作方式做出了贡献。

建立部际协调机制。根据中国领导人对农业“南南合作”的指示以及对外宣布的承诺，农业部与外交部、财政部、商务部就共同做好联合国框架下的“南南合作”工作建立了部级协调机制，为“南南合作”项目的实施与管理提供了有力的政策支持。

构建部省协调与管理体系。农业部与国内各省（区、市）建立了部省协调机制，通过制定农业部“南南合作”项目管理办法及相关细则，明确了各级相关部门的职责及相关工作程序与规范，建立并培养了一支具有项目管理经验的队伍，为“南南合作”项目的实施与管理提供了有效的制度保障。

落实资金支持措施。在有关部委的支持下，农业部启动了保留外派人员国内工资、福利和工作职位等相关待遇，为外派人员购买“人身意外伤害”保险，向派人单位拨付经济补偿等政策措施，解决外派人员的后顾之忧。此外，农业部每年为“南南合作”项目管理和能力建设提供足够的预算资金，为“南南合作”项目实施与管理提供了必要的资金保障。

建立外派人员培训和选拔机制。为适应“南南合作”项目对外派人员综合素质的新要求，农业部建立了外派人员培训体系，选点了五个定点培训机构，设置了多元化的培训课程，结合外派需求开展语言强化培训、综合能力培训和行前教育培训等内容，每年培训外派人员近200人次。同时，建立了外派人员选拔机制，为“南南合作”项目实施提供了人才保障。

面临的困难和挑战

随着国内外形势的发展，中国参与“粮食安全特别计划”框架下的“南南合作”出现一些难得的机遇，同时也面临一些现实困难和挑战：

国际社会支持“南南合作”的资源尚不能满足发展中国家的需要。面对粮食安全问题日益凸现，发展中国家越来越重视通过发展农业解决粮农安全和贫困问题，对“粮食安全特别计划”框架下“南南合作”的需求日益强烈，然而FA0迄今为止筹集到支持“粮食安全特别计划”及其框架下“南南合作”的资金不足8亿美元，这些有限的资金难以满足广大发展中国家的需要。

部分发展中国家缺乏保障“南南合作”取得积极成效的支持措施。“南南合作”项目的受援国绝大多数属联合国确定的低收入缺粮国。受自身经济发展水平的限制，他们对在合作过程中如何履行本方职责准备不足，缺乏必要的人、财、物资源支持“南南合作”项目实施，难以完全按照合作协议为中国的农业专家和技术员提供必要的工作、生活条件和安全保障，导致这些专家技术员的作用难以得到充分发挥。

中国经济快速发展增加了人员选派难度。按照全球统一的标准给执行“南南合作”项目的专家和技术员支付津贴是FA0给专家技术员提供的主要福利待遇之一。近几年来，随着中国经济发展及人民生活水平的提高，FA0制定的津贴标准明显低于中国政府双边援外的标准，已不能吸引足够的、高素质的农业技术人员参与实施“南南合作”项目。即使FA0逐步提高津贴标准，但其增长的幅度难以与中国经济增长的速度同步，除非中国政府出台支持力度更大的配套政策，否则难以满足未来“南南合作”发展的需要。

复杂多变的国际形势加大了人员管理风险。近年来，国际形势复杂多变，不安全因素增多，多种风险并存。一些正在实施“南南合作”项目的非洲国家陆续发生全国大罢工、大规模示威游行、劫持中国工人、恐怖性爆炸等安全事件，直接或间接威胁到中国外派专家技术员的安全。例如，因马里发生军人，农业部被迫紧急撤回在马里执行“南南合作”任务的17名农业专家技术员。随着参与“南南合作”项目国家的增多，中国政府需要与FAO进一步完善合作机制和应对突发事件预案，制定应对各种安全风险的有效措施。

战略思路与政策建议

2012年7月，中国政府在中非合作论坛第五届部长级会议北京行动计划（2013-2015年）中承诺：积极支持FAO在非洲开展的农业发展项目，在FAO“粮食安全特别计划”框架下与非洲国家和地区组织开展粮食安全相关合作。表明了中国政府支持并参与农业多边“南南合作”的积极态度。

中国改革开放以来农业发展取得令人瞩目的成就，中国在发展农业过程中取得的经验、积累的技术、培育的人才成为中国参与农业多双边合作的优势资源。在新形势下，通过参与农业多边“南南合作”实现充分利用国内外两种资源、两个市场发展中国农业的目标具有巨大的潜力，中国参与农业多边“南南合作”的前景广阔。

做好战略规划，全面拓展农业多边“南南合作”。近年来，FAO将“南南合作”作为其五项重点工作之一。我们应与FAO等国际机构一道，以适应气候变化、保障粮食安全为核心，发挥各方优势，加强战略研究，科学编制农业多边“南南合作”中长期发展规划，创建农业多边“南南合作”论坛，构建多领域对话平台，积极探索和创新工作模式，从政策、资金、人员、技术等方面入手建立农业多边“南南合作”可持续发展的长效机制，推动农业多边“南南合作”向全方位、宽领域、多层次发展。

充分利用农业多边“南南合作”平台，扩大农业双边合作。近几年，我们在利用农业多边“南南合作”平台促进双边农业合作方面进行了积极探索并取得一定成效。我们应不断总结经验，引导企业成为参与农业多边“南南合作”项目实施的主体之一，为企业开展农业经贸投资合作营造更加有利的环境，提供全方位政策支持。同时，积极引导双方科研院所、农业协会、非政府组织等参与合作，丰富农业多边“南南合作”的内涵与外延，推动中国农业“走出去”战略的实施。

完善政策支持措施，加强“南南合作”能力建设。进一步加强国内有关部委之间的沟通协调机制，完善支持农业多边“南南合作”可持续发展的政策措施，在资金、政策、能力建设等方面提高支持力度，加强“南南合作”外派专家和技术员储备工作，鼓励引导更多优秀的农业技术人员参与农业多边“南南合作”项目的实施，努力提高外派人员待遇水平和安全保障水平。同时，高度重视受援国合作伙伴的能力建设，积极筹措资源，在力所能及的范围内帮助受援国增强自我发展能力，实现农业多边“南南合作”项目可持续发展的目标。

建立健全技术支持体系与监测评价体系。建立农业多边“南南合作”技术支持体系，着手对已经开展的农业多边“南南合作”项目进行社会、经济影响评估，科学总结农业多边“南南合作”的经验与成效。充分发挥FAO的体系优势和技术优势，建立健全项目监测评价和外派人员绩效评估指标体系，全面开展农业多边“南南合作”国别项目的监测评价工作，确保正在实施的农业多边“南南合作”项目顺利实施并取得预期的成效。同时，积极利用国际多边舞台，借助互联网等多媒体手段，大力宣传、推广农业多边“南南合作”项目成果，提高农业多边“南南合作”的影响力。

（本文责编：魏天巍）