完善我国银行监管协调机制的思考

内容提要：当前国际上金融竞争愈发激烈，金融风险越来越大，如何在新的经济金融环境下，进行有效银行监管，已成为各国共同关注的课题。我国银行监管历史较短，现有监管体制依然存在诸多不完善之处，监管协调机制刚刚起步，协调监管效率较差。本文反思我国银行监管协调机制存在的不足，从银行监管者的角度出发，对建立适合我国国情的银行监管协调制度进行了深入的思考，提出了若干建议，力求对提高监管有效性有所裨益。

关键词：商业银行　监管　协调机制

中图分类号：F830.49　文献标识码：A　文章编号：1006－1770(2008)03－052－03

银监会成立以来，我国银行监管开始步入专业化阶段，监管效率不断提高，但不可回避的是，我国银行监管存在诸多问题，监管协调效率差的问题尤其突出，监管有效性不足。作者从银行监管者的角度出发，对建立适合我国国情的银行监管协调制度作了初步的探讨，以进一步提高监管的有效性。

一、监管协调效率差的体现

1、银行监管体制尚未理顺，监管职责不清

银监会成立后，银监会与中央银行之间的关系尚未理顺。一是监管事权划分存在交叉重叠。《中国人民银行法》规定，人民银对存款准备金、特种贷款、支付清算、外汇管理、反洗钱等九项业务有直接检查权。而根据《银监法》，银监会有权对银行业金融机构市场准入、日常营运、市场退出等各个方面进行监督管理。这样，人民银行所保有的业务监管权便与银监会具有的机构监管权产生了交叉与重叠。二是职责划分不清晰。如银行业“三法”对现金管理的职责由谁行使没有明确规定：对支付结算业务监管职责的规定存在概念不清和相互矛盾的情况。《商业银行法》规定，银行业监督管理机构有权随时对商业银行的存款、贷款、结算、呆账等情况进行检查监督，但《中国人民银行法》又规定人民银行的职责之一是维护支付、清算系统的正常运行，同时规定人民银行对商业银行执行清算管理的行为有权实施监督检查。在银行监管实践中，因为这种监管职责不清而造成的监管冲突和监管真空比较常见。

2、现行监管体系不能满足对金融控股公司和业务交叉的监管需要

与当前我国金融业经营格局相适应，我国银行业目前实行的是分业监管体制。但在实践中，我国的银行业、证券业和保险业之间确实在业务上存在着相互交融的关系，如：允许证券公司和基金管理公司进入同业拆借市场进行拆借、债券回购；以股票质押从商业银行取得贷款；允许保险公司进入银行间债券市场进行回购交易，允许保险资金通过证券投资基金进入股市等。此外，备金融机构不断进行业务创新和品种创新，进行业务相互融合和渗透，呈现混业经营趋势。一些新的综合化经营的金融控股集团也相应成立。金融控股公司亦称金融控股集团，我国官方对其的定义是“在同一控制权下，完全或主要在银行业、证券业、保险业中至少两个不同的金融行业提供服务的金融集团。”中信集团、光大集团都同时拥有银行、证券公司、保险公司和基金管理公司，平安集团旗下既有保险机构，也有证券、信托和银行机构。青岛海尔集团、首创集团、上海国际集团、云南红塔集团等均在构建同时经营银行、证券和保险业务的金融控股公司。

尽管短期内中国金融业还无法实现真正的混业经营，但随着市场条件的日益成熟，混业经营的趋势必将带来银行、保险、证券监管的再度融合。银行、证券、保险之间业务的融合不仅削弱了分业监管的业务基础，而且加强了分业监管的难度，容易出现监管真空。

3、监管机构之间协调性差

目前我国银行、证券、保险三大监管部门之间的协调性尚不健全，基本上处于分兵把守、各自为战的状况。尽管我国银行、证券和保险三业于2004年6月28日通过了《三大金融监管机构金融监管分工合作备忘录》，把“监管联席会议机制”作为协调机制，并将其“制度化”。目前的金融监管联席会议制度只是论坛式的，还没有上升到法律制度的层面，相关部门缺乏足够的动力与有效的约束将各自的监管信息向对方披露，相关重要文件的会签制度也没有任何强制力，一旦部门之间对某项政策法规有不同理解或意见，便容易产生矛盾。由于监管机构之间缺少协调机制，致使对一些违规行为处于想管而不能管或管不了的被动局面。这在一定程度上使监管措施无法落到实处，降低了监管的有效性，导致金融秩序混乱。

4、监管独立性不强

一是银行监管的有效性受内外部环境的制约较大。从外部环境看，我国宏观经济从总体上看稳定性和持续性在增强，但仍存在结构失衡等影响持续性发展的不确定因素，制约着对银行业的有效监管。二是监管机构的独立性不强。由于我国金融监管体制建立的时间较短，加之金融业国有比重较大，监管部门同金融机构之间的关系比较复杂，其独立性与英国等国家相比大为逊色。监管法规从酝酿到出台的过程太长，其他相关部门、地方政府对监管政策、措施的干预偏多，一定程度上也影响了银行监管有效性。

5、缺乏有效的市场约束机制

市场约束是保证银行体系在整体上长期安全稳健运行的必要条件，也是现代银行监管体系中不可或缺的一个方面。在搞好外部监管，强化内控机制的同时，要注意发挥市场机制的约束和淘汰作用。目前我国商业银行内控机制状况不容乐观，有章不循现象普遍存在，操作风险突出，内控薄弱已经成为金融大案要案的温床，一旦遇到合适的时间和人员就可能造成巨大损失。

此外，银行业同业公会作为自律监管的主体，因为组织建设、人员、技能的不到位，难以发挥作用；信息披露制度执行情况不佳，披露进程缓慢，社会监督机制不健全。

二、完善我国银行监管协调机制的建议

(一)短期目标：理顺监管关系，明晰监管职责

1、将监管职责剥离央行，彻底明晰监管事权

要明确银监会和央行之间的监管权责划分，理顺监管关系，修改《中国人民银行法》和《银监法》，将对银行业金融机构的监管职能彻底剥离央行，使央行专司货币政策职能，将原由央行承担的部分监管职责划归银监会，如支付清算、外汇管理、反洗钱等，由银监会统一行使对各银行业金融机构的全部监管职能，避免因监管职责不清而造成的监管冲突和监管真空。

2、建立信息共享制度

建议国务院制定《金融监管信息共享条例》，在“一行三会”间建立部级联席会议制度，使得信息共享成为制度化安排。对在法律中难以细化的协调、合作事宜(如具体的职责分工、信息的收集与交流及工作机制等)作出明确的规定，并签署多边监管合作备忘录。另外，在同级分支机构建立相应的信息共享、交流和监管合作机制，及时沟通货币政策导向、金融市场风险、监管工作重点以及综合类金融机构的内部管理和风险状况等信息。

(二)中期目标：加强监管协调机制建设，堵塞监管漏洞

1、尽快建立多层次的正式监管协调制度

建议国务院制定《金融监管协调条例》，成立金融监管协调

机构，建立规范的具有法律约束力的正式监管协调制度，将银监会、证监会、保监会之间定期磋商的“联席会议制度”以立法的形式固定下来，直接规定协调与合作的框架和制度安排，明确哪些监管信息必须在相关部门之间相互沟通，哪些监管事项必须进行协调，哪些监管措施的出台必须商请相关部门提出意见，并规定明确的时限要求。将监管协调机制制度化，使其具有硬性约束力。

2、制订金融控股公司法，在被监管者之间设立风险隔离墙

根据中国现有金融机构的经营管理水平和金融监管机构的监管能力，应尽快制订《金融控股公司法》，用立法手段推动金融控股公司的健康发展，对金融控股公司的设立条件，组织形式、经营范围、业务规则、财务会计、监督管理等方面作出特别规定，以金融集团公司(母公司)为龙头，下面控股多家金融子公司。通过控股，集团公司的业务和资金资源就渗透到不同行业的控股子公司中，从而实现混业经营，而下属各子公司都具有独立法人地位，如果一家子公司经营发生风险，也仅限于自己承担破产后果，而不会产生风险扩散的局面。就这样在不同行业和不同的被监管者之间设立了一道风险隔离墙，使金融集团公司综合经营风险被化解成局部风险，不会在下属子公司之间传播，也不会在整个集团公司范围内发展为全局性的风险。

(三)长期目标：构建以金融管理局统一协调下的分业监管体制

从稳定和发展原则出发，可以考虑制定统一的《金融监管法》，成立一家具有统一监管功能的国家金融管理局(以下简称金管局)，但是，银监会、保监会、证监会(以下简称三会)仍保持相对独立的分业监管职能，同时在行政上统一接受金管局领导。金管局不插手三会的日常监管事务，其职责是对外代表国家监管部门，与中央银行、财政部之间建立协调机制，处理信息共享和监管职责交叉等事宜。对内组织三会协调处理混业经营引起的跨行业监管中的分工合作问题。构建这样的监管体制的好处是：一是基本保持现有体制的格局不动，符合我国金融发展现状；二是能克服三会之间存在的推卸责任和相互扯皮的体制性弊病，大大提高了监管效率。同时又可解决混业经营给现有体制带来的监管职责交叉和监管真空问题。三是与其他改革方案相比，增加的监管成本较小。

(四)增强监管独立性

一是持续推进经济改革，促进产业结构调整，增强宏观经济的稳定性和持续性，促进银行业健康发展，为银行监管提供良性支持。二是增强监管独立性，在理顺监管体制的基础上，减少其他相关部门和地方政府对银行监管的干预，建立经济部门和监管部门的协调机制，促进经济和金融和谐发展。

(五)强化市场约束，构建“四位一体”监管机制

逐步建立外部监管、内部控制、行业自律和社会监督“四位一体”的银行业监管体系，对于构筑健康的中国银行业体系意义重大。

1、加强内控制度建设

一是完善公司治理，健全内控组织体系。没有良好的公司治理，银行内部控制不可能有效。应当赋予商业银行董事会更高的独立性，明确职责，发挥内部审计和外部审计的监督作用，银行公司治理过程保持透明度。监管部门应指导和督促商业银行完善公司治理，健全风险管理。二是树立全面风险管理的内控理念。对银行内部各个层次的业务单位、各种类型的风险通盘考虑，将全面风险管理理念贯穿于银行各个业务过程、各个操作环节。三是加强制度建设，提高制度执行力。对各项业务制定全面系统的内控制度，覆盖所有风险点，对现有制度进行评估、修订和整合。同时完善权力制约机制，加强对银行管理层和重要岗位人员的监督约束，提高制度执行力，加强监督检查，严格责任追究机制，确保各项制度在各部门、各层次得到贯彻执行。

2、建立信息披露监管制度

有效的信息披露是加强市场约束力的必要条件，也是金融业有效监管的基础。美联储认为：未来监管者不得不更多的依靠市场纪律(通过有效的公开信息披露)来更多的分担监管责任，减少对政府监管的需要。从目前来看，完善信息披露制度，应注意以下几个方面：一是加强监管部门的主导作用，逐步引导商业银行自觉、充分地披露风险信息。由于银行管理层的自愿披露积极性不高，在今后相当长的时间内，来自于监管部门的强制约束仍旧是推动我国整体银行业信息披露水平提高的主要动力。监管部门应加强对风险信息披露规范的研究和制定，对制度的实施过程进行强制性的监管和动态性的跟踪，明确相应的披露违规惩罚措施，以确保相关制度能够得到切实执行。二是明确信息披露要求。借鉴新巴塞尔协议的信息披露要求和发达国家的经验，建立适合我国金融市场和商业银行状况的披露要求，进一步明确规定有关金融活动信息披露的义务人、信息披露的内容和形式，信息披露的原则和标准，完善我国的信息披露制度。三是解决信息披露的统一与真实的问题。“统一”是指采取统一的财务会计制度和披露标准，而不论银行是否国有、是否上市银行。“真实”是保证会计信息有用的基础，否则，披露制度只是空中楼阁、毫无价值。

3、完善行业自律机制

行业自律是外部监管的有益补充，2000年中国银行业协会成立，在配合执行完善政策法规、协调会员银行关系、维护银行业利益方面发挥了重要作用。今后需要在以下方面进一步完善功能：一是组织会员签订自律公约及其实施细则，建立自律公约执行情况检查和披露制度，督促会员银行依法合规经营，努力维护合理有序、公平竞争的市场环境；二是组织会员制定维权公约，开展行业维权调查，帮助会员制止各种侵权行为，促进会员加强债权维护和风险管理，维护银行业合法权益。三是加强行业协调，提高行业服务水平，促进行业交流和国际合作。

4、建立社会监督机制

社会监督机制的构建应包括如下几个方面：一是社会中介机构监督，如会计事务所、审计事务所、资产评估事务所等，通过这些中介机构的活动来提高信息披露和资产评估的真实性和权威性。不过，我国的中介机构虽然作为很重要的法律主体在金融监管模式中发挥了很好的作用，但其独立性仍有待加强，其工作成果必须进一步得到认可。在德国，社会中介机构的有关报表和意见直接呈送给监管机关，从而使社会中介机构的独立性和权威性大大加强；二是媒体监督，即利用媒体的曝光功能，通过揭露金融机构的违规违法及腐败行为来进行监督，三是投资人、债权人等市场参与者的监督约束，这个问题目前正日益成为国际社会金融监管的热点。