试论我国食品安全法律体系的完善

摘　要：食品安全一直是各国政府十分重视的。我国近几年出现了很多严重的食品安全问题，这与中国食品安全体系存在食品安全法律法规不健全、政府监管不力、食品安全国家标准模糊等因素有关。剖析其风险层次有三，食品卫生问题、非安全食品问题和毒食品问题。应当借鉴他国先进经验，做好重在预防、改变多头管理、考虑单独立法模式、推动国际标准采用等工作，从提高商家社会责任等方面入手，进而更好地完善我国食品安全体系的建构，将其纳入法治轨道。

关键词：食品安全；多头监管；社会责任

中图分类号：DF5.9

文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）14-0168-02

食品安全一直是各国政府十分重视的，尤其是在全球经济一体化的今天，一国的食品质量安全也会影响到他国居民的饮食安全。本来素以食品安全楷模著称的日本，也由于2011年3月福岛第一核电站核泄漏事件使得各国民众对日本食品安全的担忧日益加剧，许多国家采取了相应措施，对进口日本食品加强监测和检测，控制放射物质入境风险，澳大利亚、美国、加拿大、新加坡和中国香港已经暂停进口部分日本食品。日本的食品安全受到威胁主要是天灾（地震和海啸）造成的间接结果，而中国近年屡次曝光的食品安全事件人为因素更多，则更让人担忧。

2008年的三鹿奶粉事件给食品安全问题敲响了警钟，在监管部门严惩不贷和企业坚决表态之后，2009年国家通过了《中华人民共和国食品安全法》。就在民众以为可以放下心灵防御的时候，随之而来的“地沟油”事件和频繁被报道的“一滴香”、上海华联等超市的“染色馒头”、“牛肉膏”等一系列事件使得食品安全再度成为被大家密切关注的重大话题。中国人不仅要问：我们还可以吃什么？我们还能吃什么？有人笑谈，国人化学知识的普及都得感谢这些频发的食品安全事故。无疑，今天中国食品安全令人担忧的现状，不仅是因为无良商家的道德沦丧，中国食品安全法律体系的不健全也是很重要的原因。

一、 我国食品安全体系存在的问题

1.食品安全法律法规分散、法律体系内部不协调

目前中国食品安全的法律体系主要由《产品质量法》、《食品安全法》、《标准化法》等部门法，《食品卫生监督程序》、《食品卫生行政处罚办法》规章为主体，辅之以《传染病防治法》、《刑法》、《消费者权益保护法》等法律、法规中有关食品安全的相关规定，“两高”的司法解释。虽然总体上食品质量安全的法律法规数量不少，但是存在条文分散、分段立法，范围不明等问题。《食品安全法》颁布以来，我国食品方面的状况虽有所缓解，但因该法实施时间较短，对食品安全领域的法律效力尚未显现。可以说，总体上我国食品安全法规体系仍然缺乏协调性。

2.食品安全存在多头管理、谁也不管的状态

我国的食品生产经营过程包括生产、流通和餐饮消费等环节，这些环节分别工商、质监药监或食品监督管理部门负责日常监管。由于法律法规自身存在混乱，使得在监管的实际操作中，出现了因职责交叉模糊而部门相互推诿责任的现象，导致食品安全监管出现谁都能管、谁也不管的监管盲区。

3.食品安全国家标准模糊

纵观各国频发的食品安全事故，许多都是因为国家标准缺失或者国家标准模糊。新近发生的 “雀巢婴幼儿米粉事件”突显了我国食品安全标准偏低。2011年4月瑞典国家食品局称，瑞典卡罗林斯卡研究院化验出雀巢婴幼儿米粉中含有砷、铅等毒重金属，存在安全隐患。随后，我国疾病预防控制中心表示，该产品检测出的重金属，均未超出中国标准。这说明我国的食品安全标准与国际上的标准还有一定的差距。

二、中国的食品安全的风险剖析

中国的食品安全问题可以分为三个层次，三个层次导致的风险也不一样。第一个层次是食品卫生问题，这很常见的的风险，较易治理。第二个层次为非安全食品，指的是因为现代生产、流通和消费方式导致的一系列食品安全问题或潜在问题。很多现代的生产技术极大地增加了农产品的产出，比如说转基因食品，但对它导致的长期后果却没有充分的认识。第三个层次是有毒食品问题，这在别的国家很少见，至少没有如此大规模地爆发。三个层次产生的不同风险互相混合、缠绕在一起，组成了一种风险的混合体。

三、借鉴发达国家经验，完善我国食品安全法律体系

那么，如何具体解决中国食品安全存在的问题，如何借鉴发达国家经验，有针对性地对三个层次上的风险进行防范呢？

1.食品安全管理应重在预防

2011 年，美国总统奥巴马签署了 《FDA 食品安全现代化法》。该法修订的亮点之一在于授予美国食品和药物管理局(FDA)以更大的监管权利，加强其对美国本土生产的食品及进口食品的安全监管，监管的重点在于预防，防患于未然。

面对风险，个人的能力显得如此渺小，社会的安定要求国家采取相应的管制措施，在风险到来之前予以预防。风险预防原则适用于食品安全领域的立法实践，在欧盟得到了追捧,但在其他国家和地区，多是以风险预防措施或风险预防方法的面貌出现，这些文字上的不同并非偶然。我国在未来食品安全监管和法律体系制度设计时，也应重在食品安全事故的事先预防，而非事后救济。

2.考虑食品安全单独立法模式，突出“食品”安全法律保障

世界上大多数国家的食品安全法都是采取单独立法的模式，即仅在立法中规定食品以及其他与食品紧密相关的事物，采取这种立法模式的国家以日本和欧盟为典型，具有极强的针对性[8]。我国也应当考虑选择单独立法模式，将药品或其他无关产品排除在外，以更好保障关系民生的食品安全。

3.改变多头监管，明确食品安全的主要监管部门及其主要职责

欧盟是由食品安全委员会对食品生产全过程进行统一协调，尽量的缩减政府监管部门数量。美国使 FDA 对食品安全的管理领域扩大至80%，更加清晰的监管架构有利于改善以往食品安全领域监管之不足。

我国也应符合食品安全监管的未来发展趋势，借鉴欧盟和美国的经验，明确设定食品安全主要监管部门，并赋予其更多的权力，在协调、指导的同时还应承担起监督评价、统一技术标准、提供独立的科学建议、参与食品安全的重大决策、决定紧急措施等，还要与公众进行食品安全信息，以确保食品安全法律法规能够得到顺利的贯彻实施，切实促进和提高我国的食品安全监管水平。