浅谈BT建设模式

摘要：通过阐述BT建设模式产生的背景，BT建设模式的定义，BT建设模式运作方式，以二次招标型BT模式运作的准备阶段、建设阶段以及移交阶段的项目管理内容，BT建设模式的风险及应对，浅要的介绍了BT建设模式。

关键词：BT建设模式；二次招标型BT模式；项目管理；风险

中图分类号：F279.23 文献标识码：A

一．背景

随着我国经济建设的高速发展及国家宏观调控政策的实施，基础设施投资的银根压缩受到前所未有的冲击，如何筹集建设资金成了制约基础设施建设的关键。原有的投资融资格局存在重大的缺陷，金融资本、产业资本、建设企业及其关联市场在很大程度上被人为阻隔，资金缺乏有效的封闭管理，风险和收益分担不对称，金融机构、开发商、建设企业不能形成以项目为核心的有机循环闭合体，优势不能相补，资源没有得到合理流动与运用。在政府需求解决日益紧张的财政资金的问题及社会存量资金迫切需求提高资金使用率、利率的大趋势下，BT建设模式应孕而生。BT建设模式作为一种融资建设模式，它的出现和发展有其必然的原因，其产生和发展是我国特殊经济发展的必然产物。

二． BT建设模式的含义

BT是英文Build（建设）和Transfer（移交）缩写形式，意即“建设--移交”，是政府利用非政府资金来进行基础非经营性设施建设项目的一种融资模式。 BT模式是BOT模式的一种变换形式，指一个项目的运作通过项目公司总承包，融资、建设验收合格后移交给业主，业主向投资方支付项目总投资加上合理回报的过程。目前采用BT模式筹集建设资金成了项目融资的一种新模式。

BT建设模式中一般包含以下三个主体：

项目业主：是指项目所在国政府及所属部门指定的机构或公司，也称项目发起人。负责对项目的项目建设特许权的招标。在项目融资建设期间，业主在法律上不拥有项目，而是通过给予项目一定数额的从属性贷款或贷款担保作为项目建设、开发和融资的支持。在项目建设完成和移交后，将拥有项目的所有权和经营权。

BT投资建设方：BT方通过投标方式从项目所在国政府获得项目建设的特许权。负责提供项目建设所需的资金、技术，安排融资和组织项目的建设，并承担相应的项目风险。通过招投标方式产生相应的设计单位、施工单位、监理单位和设备、原材料供应商等。

贷款银行或其他相关单位：融资渠道在BT模式中扮演很重要的角色，项目的融资渠道一般是投资方自有资产、银团贷款、政府政策性贷款等。而贷款的条件一般取决于项目本身的经济效益，BT方的管理能力和资金状况，以及政府为项目投资方提供的优惠政策。

三． BT建设模式运作方式

政府根据当地社会和经济发展需要对项目进行立项，完成项目建议书、可行性研究、筹划报批等前期工作，将项目融资和建设的特许权转让给投资方，银行或其他金融机构根据项目未来的收益情况对投资方的经济等实力情况为项目提供融资贷款，政府与投资方签订BT投资合同，政府在BT投资全过程中行使监管，保证BT投资项目的顺利融资、建设、移交。投资方组建BT项目公司，投资方在建设期间行使业主职能，对项目进行融资、建设、并承担建设期间的风险。 项目竣工后，按BT合同，投资方将完工验收合格的项目移交给政府，政府按签订的BT投资合同约定偿还投资方的融资和建设费用。

BT模式没有固定的运作方式，由项目的特点、所在地的投资环境、各参与主体的实际情况所决定。根据已实施的BT项目的实际运作特征，常见以下三种方式:

二次招标型BT模式：政府选定仅承担投资职能的投资人(联合体)，由投资人设立具有法人资格的项目公司对BT项目进行融资、建设组织和管理。项目公司自行融资、办理工程建设有关审批手续、通过公开的招投标程序选择施工承包商、监理单位和材料设备供应商等。这种模式的特点是项目的主要施工承包商要由项目公司另外再通过公开招标程序确定，而不是由政府确定。

直接施工型BT模式： 政府选定能够承担项目主体部分施工的投资人(联合体)，投资人设立具有法人资格的项目公司对BT项目进行融资、建设和管理。其特点是项目公司成立后，不再另行选择施工总承包商，而是直接按BT投资建设合同的约定进行施工，项目公司与施工承包商存在一定的利害关系。此模式中监理单位一般由项目公司和业主共同委托或由业主来确定。

施工同体型BT模式：政府选定同时直接承担投资、建设管理和施工职能的项目投资人(联合体)，投资人设立项目管理机构对BT项目进行建设管理。项目管理机构不具有法人资格，既无资格办理工程建设相关审批手续，也无法出面与工程建设相关单位签订合同。其特点是项目的主要施工承包商与项目投资人、项目管理机构直接同体。这种模式中，勘察、设计和监理单位一般都由业主委托。

四．二次招标型BT模式项目管理

在常见已实施的BT建设项目模式中，二次招标型BT模式所涉及的环节最多，在项目公司进行BT建设项目项目管理过程中所涉及的风险及问题也最多。在此，通过简要的介绍在二次招标型BT模式下的全过程项目管理实施来初步了解BT建设模式下的项目管理。

二次招标型BT建设项目实施通常包括：准备阶段、建设阶段以及移交阶段三个阶段。每个阶段都包含对质量、进度、投资、安全、合同、信息及组织协调等所有方面进行全面控制和管理。准备阶段主要包项目的提出,完成项目建设书、可行性研究、评审决策后报批，确定投资方，签订BT建设项目投资合同。建设阶段主要工作包括参与各方按BT合同要求，行使权利，履行义务。主要由投资方组建的项目公司进行设计，采购，施工以及验收预运行的全过程项目管理。移交阶段主要工作包括投资方有偿移交给政府，政府按约定总价，按比例分期偿还投资方的融资和建设费用等。

1.准备阶段

准备阶段包括建设项目的提出、可行性的研究、评审与决策、手续报批以及BT建设投资合同的签订五个部分。在建设项目管理中，应先对项目的相关环境、人文及法律法规等资料进行收集，在充分研究后，编写项目可行性研究报告，组织专家进行评审论证后进行决策，在获得政府行政部门审批后，政府与投资方签订BT建设投资合同。

1.1 项目的提出

一个建设项目的提出，必须要从社会、环境（包括自然环境和人文环境）等宏观方面考虑该项目是否符合国家和实行地区的经济发展的要求，是否符合国家相关政策与法律的要求，是否符合可持续发展战略思想等多个方面。项目的提出要有必要性、可行性与经济性。

1.2 可行性的研究

虽然一些建设项目在宏观上看是成立的，但我们不能确定是否要对该项目进行投资。在进行可行性研究后，如果觉得该项目有可行的必要，我们就要细致地对项目进行可行性研究，这是一个决定项目是否进行的关键步骤。对项目的可行性研究，在其内容上要与初步设计的标准基本一致。通过对不同项目实施方案的比较与分析，论证项目的可行性。

1.3 评审与决策

在对建设项目进行评审与决策中，首先我们要对可行性研究进行评审，看其是否符合项目建议书中的要求，其数据和资料的依据是否符合实际。我们在做决策时最重要的依据，就是在可行性研究中所得出的结论。由于错误的决策会带来很严重的损失，所以在决策之前，我们一定要认真地做好评审工作。

在准备阶段的建设项目管理过程中，项目相关环境、人文及法律法规等资料的收集极为的重要，通过严谨的调查研究与分析论证编制具有价值的可行性研究报告，经过专家的评审论证为决策者决策提供高价值的参考。

1.4 手续办理

在进行BT建设项目前期项目管理过程中，应做好相关手续的办理。根据项目所在地法律法规，相关行政监督管理部门要求，做好选址意见书审批，企业投资项目核准等相关建设手续。根据项目特点及需要，做好消防安全审查、地灾评估审查、国家安全审查、用地预审、项目环境影响评价审批等相关手续，

1.5 BT建设投资合同

政府与投资方阐明双方各自的诉求，确定投资额、投资方的预期收益、回购方式以及资金偿还计划安排等内容，双方签订BT建设投资合同，明确双方的权利与义务。政府将项目的融资和建设的特许权转让给投资方，投资方组建项目公司，项目公司在建设阶段行使业主职能，承担融资和建设任务，并承担相应的风险。

2. 建设阶段

BT建设项目的建设阶段主要由投资方组建的项目公司完成，投资方组建的项目公司应该按照与政府签订的BT投资合同的约定开展工作，主要包括设计、采购、施工及验收试运行四个过程。

2.1 设计

项目公司按照与政府签订的BT投资合同的约定，根据BT建设项目特点、要求以及相应的法律法规等编制勘察设计招标文件。通过公开招标、邀请招标或直接发包的形式筛选勘察设计单位，考察勘察设计单位及其拟派设计团队，组织勘察设计合同谈判，签订勘察设计合同方式确定勘察设计单位。

根据BT建设项目特点，勘察设计单位可能存在一家或多家，需要项目公司进行系统的管理与控制。在与勘察设计单位签订勘察设计合同时可编制勘察设计管理办法，勘察、设计各阶段进度计划及工作流程，拟定勘察设计管理各项规章制度如限额设计奖罚制度、勘察设计文件评审制度、勘察设计进度控制制度、勘察设计周报制度、勘察设计文件报审制度等作为勘察设计合同附件。

在勘察设计单位设计过程中，项目公司可根据制定的设计进度计划，随时监督检查勘察设计单位计划执行情况，可要求勘察设计单位编制工作月报或工作周报，定期召开设计计划执行情况检查会，掌握设计进展进度情况。及时协调和处理各专业在进度、质量保证等方面存在的主要问题。及时组建专业评审团队进行设计文件评审，设计文件的评审可分阶段，突出评审重点。方案设计及初步设计阶段主要评审设计的技术可行性、科学性与先进性与经济合理性，以及各专业设计间的协调性。施工图设计阶段重点评审设计内容是否准确、完整，是否存在设计错误、漏项，各专业是否协调、是否有冲突，是否存在与提供条件不符合的地方，设计特征是否适应现场情况和施工条件局限性，设计是否满足用户的其它特殊要求等。

项目公司应了解项目所在地法律法规，相关行政监督管理部门要求，监督协调勘察设计单位准备报送的设计文件，组织资料的报送。在设计阶段需要报批的手续通常有规划设计方案审批、建设用地规划许可、初步设计审批、建设用地审批、施工图审查、建设工程规划许可等。

2.2 采购

项目公司应根据《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国招标投标法实施条例》、《中华人民共和国政府采购法》等相关法律，项目所在地相关的规章条例以及与政府签订的BT投资合同的约定开展BT建设项目的服务、设备以及工程的采购。

根据项目总进度控制计划编制服务、设备以及工程采购计划，制定采购策略，包括项目整体合同构架、发包模式、计价模式、暂定专业分包专业、采购时间表、投标人资格要求等。需要招标的项目应编制招标公告、资格预审文件、招标文件、技术规格书、资格预审评审报告、评标报告等与招标有关的所有技术文件，编制施工项目工程量清单，货物招标设备一览表等。组织或参与资格预审及评标，编制合同文件，组织服务、设备以及工程合同谈判，并签订招标、造价咨询、施工总承包、专业分包及设备采购等合同。

项目公司应了解项目所在地法律法规，相关行政监督管理部门要求，组织或监督协调招标机构、施工单位做好相关招标投标、合同备案。

2.3 施工

项目公司确定好施工单位后，与施工单位合作，开始施工的准备工作。其中，包括对施工方案的制定、施工技术准备、机具准备、物资准备、组织准备和人员培训等。项目公司首要任务是按照委托监理合同、施工承包合同、设备供货合同的要求履行业主方的职责，主要包括工程款支付审查、设计变更审查、技术洽商和签证、索赔处理及外部环境协调等。其次就是代表业主对监理单位、施工单位、设备供货单位的工作进行监督检查，及时向业主报告工程进展以及出现的问题并及时解决。

施工准备阶段管理主要工作包括制定《工程施工现场管理及考核规定》，办理质监、安监及施工许可证；组织设计交底，组织的图纸会审、监理交底；按照合同文件检查监理、施工单位项目组织机构，人员资格及持证上岗；审查监理、施工单位项目机构的质量控制体系、安全控制体系、环境保护及职业健康安全控制体系的建立健全和有效运行；审核监理单位的监理规划、监理实施细则及监理旁占、平行检测方案；审核施工单位的施工组织设计、专项安全管理方案、专项施工方案；审核施工总进度计划及二级网络计划；审核单位工程、分部工程、分项工程及检验批的划分和验收计划等工作。

施工阶段管理主要工作包括代表业主组织工程建设和协调参建各方关系，组织或协助业主组织业主方月联系例会或专题会议。每月向业主汇报工程质量、安全文明施工、施工进度、工程投资情况，以及重大影响进度、质量安全、投资事宜及改善建议书。编制各种质量控制、投资控制、进度控制制度及流程，制定和实施安全文明施工管理、环境管理办法，编制项目安全管理报告、项目环境体系管理报告以及及改善环境建议书等。

2.4 验收

项目公司应组织建设工程竣工预验收，完成所有工程专项验收，组织建设工程竣工综合验收，组织编制工程竣工验收报告，组织工程竣工验收备案等。做好竣工结算管理组织或协助造价咨询单位收集并验证工程竣工结算资料，竣工结算审核。做好竣工决算管理办理新增资产价值的确定，编制竣工财务决算报表。做好工程移交管理档案资料移交，工程实体移交，产权证登记等准备工作。

3. 移交阶段

BT建设项目竣工验收合格后，投资方应按BT建设投资合同约定，向政府移交项目实体，政府按照投资合同约定偿还投资方的融资和建设费用。在进行实体移交时，应做好工程归档资料的移交，移交过程资料的完善以及产权证登记等工作。

五．BT建设模式风险及应对

1．风险

随着我国经济的快速发展，工程建设领域投融资体制的改革，政府财政资金日益短缺以及社会资金需要更多投资渠道，越来越多的工程项目开始采用BT建设模式。但BT建设模式产生的时间短，经验少，处于刚发展阶段。在实践中，由于整个行业对BT建设模式的认识不够，频频滥用而导致BT建设模式在投融资、工程建设中存在较高的法律、资金、政策以及管理上的风险。

由于BT建设模式是近阶段新生事物，BT等相关方面的立法工作还处于探索阶段，导致诸多问题无据可依，同时也没有可供参考的合同文本，BT模式中涉及的回购协议和融资担保也没有法律条款支持。

BT建设项目资金需求量巨大，投资方除本身具备雄厚的经济实力外，金融机构的态度，政府财政收入水平及债务偿还能力都极为的重要。投资方在前期进行投融资时，金融机构一般对借贷之前的审查比较严格，而对BT建设项目建设过程中资金的审查不再进行严格有效的跟踪和监管，对于项目的资金使用、项目进展、可能存在的种种风险等情况一无所知。政府由于BT建设投资合同关系的特殊性和复杂性，一般也不会跟踪和监管项目的资金使用。当投资方某个项目存在资金问题，或某个项目推进出现问题，导致未能如期移交政府，或政府偿还能力下降，承诺未能及时兑现，导致资金回收缓慢，这些情况都可能导致投资方资金链条出现问题。出于资金安全的考虑，各类金融机构可能采取激烈的措施，造成骨牌效应，使得投资方整体资金链断裂，造成BT建设项目的失败。

政府对于BT建设项目，对项目的投资概算、设计方案的确定，工程质量的检验以及财务审计等都没有相关政策明确政府的权力与义务，政府缺乏完善的偿债机制、信用机制，没有相应的法规规范政府的行为。BT建设项目建立的前提是未来政府财政收入的真实增长，而地方政府的财政收入的增长无法支撑BT建设项目时，BT建设项目属于盲目扩张固定资产投资规模的行为，扰乱国家的宏观建设环境，同时极大损害投资人的经济利益，破坏市场秩序和市场环境，对之后政策的制约与细化，加大了BT建设模式的政策风险。

BT建设项目大多没有相同案例经验借鉴，政府与投资方很难完全阐明各自的意愿，双方的意愿如果未能在达成的BT投资合同中体现将为之后项目的开展与管理埋下隐患。BT建设项目的前期准备、设计、招标、施工、移交、回购等阶段，涉及到政府的许可、审批以及贷款担保等诸多环节，如果在用地、立项、规划等方面明显违反基本建设程序，诸如此类的不规范之处将给投资方带来巨大的管理风险。BT建设项目建设过程中，整个项目的落实可能涉及大量的设计咨询机构、设备供应商及工程商；涉及到的项目相关方很多，项目相关方可能出于个体利益考虑而损害项目整体，使得项目管理的难度大；投资方组建的项目管理公司如何统一管理，如何细化明确工作界面，如何防止非法分包，如何控制投资、质量、进度等方面都存在较大的管理风险。

2．应对措施

政府可结合国内外成功的BT建设项目案例，逐步积累BT建设项目经验。加快立法的步骤，完善BT方面法律法规，明确政府职能部门在BT建设过程中的权利与义务。组织编制BT参考合同文本，完善BT建设项目运行机制，强化政府对BT建设项目的监督，建立BT应对风险机制，拟定相应的风险回避对策来降低BT建设项目的法律、政策风险。

政府及金融机构除对投资方组建的项目公司进行严格的审查，选择具有较强经济，技术及管理的单位，同时还应对BT建设项目资金全方位，全过程的跟踪与监督。加强对项目公司的日常资金运用监管，通过要求项目公司在银行设立资金专户，其专户存款须确保工程款的及时支付，不用于与BT建设项目无关的其他任何经济活动等手段进行资金的监管。

在承建BT建设项目前，投资方应充分的评估自身经济，技术及管理能力；分析项目所在地的人文环境、法律法规、政府预期的财政收入及偿还能力等，做好风险分析，拟定相应的风险回避策略及应急措施。在BT建设项目建设过程中，选择合理的管理人才，专业的技术人员，组建具有较高管理、技术水平的组织机构；建立和完善各种管理办法、规章制度及工作流程使得项目组织机构，BT建设项目参与各方高效的工作，密切的配合，完成预定的建设目标；建立各种应急机制，措施及流程，确保项目管理在偏离预定轨道能够及时纠正。

六．结束语

随着中国经济的发展，人民生活水平的日益提高，市政基础设施、城市交通轨道以及大型园林建造等的需求越来越多。政府财政资金的临时短缺以及各界对于大量社会资金提高使用率的迫切需求，使得国内外的一些大型建筑企业、财团及金融机构以BT建设模式更多地参与中国项目建设中，政府和有关部门也相当的迎合这种建设模式。在这种大趋势下，随着越来越多BT建设模式成功案例的产生，经验的日益积累，相关法律法规的立法完善，运行机制日益的完整与规范化，BT建设模式将不断的成熟，成为工程建设中不可或缺的一种建设模式。

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