乡镇债务形成原因分析及应对策略

中图分类号：F812 文献标识：A 文章编号：1009-4202（2013）12-000-02

摘 要 随着中国经济的发展，乡镇的债务问题日益突出，已经影响到基层经济发展和社会稳定。在财政分权框架下，针对乡镇债务问题的成因进行分析，找出相应的对策。

关键词 乡镇债务 原因 策略

一、乡镇债务发生的现状

随着乡镇经济发展需要和新农村建设的开展，乡镇债务增长速度加快。根据国务院要求，审计署于2013年8月1日组织全国审计机关对政府性债务进行审计。据了解，本次审计是改革开放以来，审计署第二次全国性“体检”地方政府性债务。第一次是2011年，审计署审计了1979年以来到2010年底，全国31个省市区的地方政府性债务。不同此前的是，审计范围不仅包括从中央到省、市、县级地方政府在内，更拓展到乡镇级政府。更广泛的全扣紧排查表明本次审计将是历史上最全面、最严厉的一次，凸显债务风险日趋受到高层重视。据乐观估计，全国各省、市、县、乡（镇）四级政府负债超过14万亿元，乡镇债务按其在地方政府债务中的比重约为5%-6%，测算约为8000亿元。从对象看，本次审计范围不仅涵盖了从中央一直到地方乡镇全部五级政府负债，而且包括各级行政事业单位负债；从时间跨度看，自2011年底至2013年上半年的全部政府性负债，乡镇一级政府性债务则以2005年12月31日为界限，截至2012年1月1日以后仍有余额的债务，分为历史债务和新发生乡镇债务；从主要内容看，重点包括政府直接举债、政府担保举债政府承担偿债义务债务以及通过新的举债主体和举债方式形成的地方政府性债务四种类型。

二、乡镇债务形成的原因分析

（一）分税制体制的原因

自1994年起实行分税制体制，中央政府的在财务支配中的比重大大提高了，中央宏观调控能力也提高了，与此同时，地方政府的财力日趋下降，政府债务偿还来源主要依靠土地出让收入，容易受国家土地政策和宏观调控的影响，存在较大的不稳定性。

（二）民生方面的支出大量提高

随着一系列民生政策的出台，用于教育、医疗、卫生、社保、环保、公共安全等公益性方面的支出远远超过前期的预算，而由于大环境的影响，整个企业的效益不很理想，乡镇企业更是生产效益低下，税收收入进一步降低，民生的支出又进一步提高，导致乡镇政府经济出现入不敷出的情况。

（三）超标准、超预算兴建基础设施项目

乡镇政府试图通过改善基础设施条件，“招商引资”，从而发展经济，增加财政收入，一些乡镇领导不顾客观条件为追求政绩，热衷短期行为，盲目提高基础设施标准，大量兴建高标准基础设施项目，大搞“形象工程”、“政绩工程”， 其结果没招来商引来资，反而导致大量债务的产生。

（四）乡镇机构膨胀，财政供养人口过多

由于乡镇政府并不重视管理，导致乡镇政府的管理结构复杂，机构过于臃肿，人员大量地超编，尤其是机构和形式主义严重，导致机构的运作效率低下，直接影响乡镇政府的行政成本过高。

（五）三公经费的超支

由于历史原因，三公消费一直居高不下，虽然也采取了一系列措施，但收效不是很明显。

三、乡镇债务应对策略

只有针对当前地方乡镇政府的债务问题进行分析，才能设计出相对应的配套措施。目前地方乡镇债务结构分散相对比较复杂，形成的原因也不相同.由于各地区的经济发展水平不同，地方乡镇政府的财务实力也会有比较大的差距。特别是近几年地方乡镇融资平台的快速发展，导致地方债务存在系统性的风险，处理不当，会导致不可预知的后果。因此，在保证制度规范和约束力的情况下，一定要留出一定的操作空间，这样可以防止“一刀切”和过度的调整，从而真正促进国内地方乡镇债务的良性发展。

（一）改革体制

地方乡镇政府的体制决定了乡镇债务的发展状况，随着经济的快速发展，地方乡镇政府的的债务管理变得越来越重要。地方乡镇政府对于社会的公共服务和维持社会安定的经济秩序，有着积极的推动作用。地方乡镇政府的债务管理规范是地方乡镇政府的经济活动一个重要的手段。因此，加强地方乡镇政府债务管理，对于社会的发展有着非常重要的作用。任何一种成本管理模式都不可能一成不变，它需要随着社会的发展，进行适度的调整。政府面临着激烈的市场竞争，提高信息管理水平，让每一位员工尽可能地学成本管理。因此，对于乡镇的会计核算和财政管理体制提出新的要求，笔者认为，乡镇进行财务管理的最主要目的是实现支出成本的最小化，社会效益的最大化。要实现这个目标，需以部门预算、政府采购以及国库的集中支出等为核心的财政制度的改革。由于目前的财政体制基本上是上级财政的收入相对集中，而大量事权下沉，许多乡镇政府处于财权与事权不相称的状况，要按照统一领导、分级管理和财权与事权相一致、财力与事权相匹配的原则，综合考虑乡镇经济发展水平、税源基础、财政收支规模等因素，完善乡镇财政管理体制，进一步理顺县（市、区）与乡镇的财力分配关系，增强乡镇社会管理和公共服务的能力。对经济比较发达的乡镇可实行“分成型”财政体制，充分调动乡镇聚财理财的积极性，从体制上保障乡镇财政有较为充实的财力；对欠发达乡镇可实行“包干型”财政体制，科学测算运行成本，基本保障乡镇政府的正常运转和必要的支出。要完善转移支付制度，尽量减少对乡镇安排配套资金的要求，从机制上解决乡镇事权与财权不对称状况，切实减轻乡镇财政负担。

（二）由县级政府统一贷款，县财政统一规划

由于当前地方乡镇政府并没有进行债务问题的分析，导致地方乡镇债务的结构的越来越复杂，甚至还会出现三线城市地方乡镇政府的财务实力与一线城市地方乡镇政府财务实力差距非常大，由于地方乡镇融资平台的整体管理能力有很大的差别，但是很多地方乡镇政府的管理人员就采用“一刀切”的方法，从而使国内地方乡镇债务恶性循环。

从中国经济的发展来看，虽然中国地方乡镇政府在推动地方乡镇经济立下了汗马功劳，但是由于不注重地方乡镇经济可持续发展，导致地方乡镇政府的管理水平低下，债台高驻。针对当前中地方乡镇债务问题的发展现状，我们需要结合当前中国经济发展特征，因此需要建立短期和长期的政策。短期的政策就是用于规范地方乡镇融资的一些行为，从而抑制当前地方乡镇债务不断增长的过程，只有降低地方乡镇政府债务所累积下来的风险，我们首先要尽可能地摸清地方乡镇债务过程中所带有的隐性债务，那么就要求政府要尽可能地将债务信息透明化。并在此基础上建立相应的问责机制，不断地加快地方乡镇投资平台和金融机构所存在的清算配套制度，然后对地方乡镇政府投资平台进行规范，从而真正限制企业的负债率，不断地健全其治理的结构。

（三）加强债务举借审计及债务用途的审计

县级财政部门应统一协调乡镇各基层单位的贷款，由县级政府出面贷款，在全县范围内，根据项目的安排，统一调度，加强项目资金的事前、事中、事后的审计，对于大额的债务举借、重大项目支出就实行领导班子集体讨论制度，形成会议记录，不能由领导一人说了算，防止一些营私舞弊的现象出现。

（四）缩减人员办公经费支出，强化厉行节约财政

随着国家要求公务员一定要精简公务，那么乡镇政府也需要着重于缩减人员的办公经费方面的支出，防止一些利用公款进行私人活动的事情发生，从而实行节约财政的作用。建立债务管理制度及监督约束机制，对于一些公务员出差也需要严重监督，要进行限额报销，同时还需要加强公务员办公差旅费、公务招待费等审批。

四、结论

乡镇财务问题发展到今天不是一朝一夕的事，是长期积累的结果，原因是多方面的，关键在于地方的财权和事权不匹配，而事权和财权不匹配的主要原因在于当前的财税制度安排。如果不对当前的财税制度进行改革，地方乡镇债务过度的积累从小的说会直接导致企业的创业和经营的困难不断地增加，居民的就业和收入将受到不利的影响，导致投资和消费结构会被扭曲，经济增长也会受到不利的影响，从大的说会导致社会和谐稳定，甚至出现群众性恶性事件。所以，抓紧对当前的财税制度进行改革显得非常必要，也非常迫切。

参考文献：

[1]刘玉廷，王宏.加强政府部门内部控制建设的有关情况及其启示.会计研究.2008（3）.

[2]张国清，李建发.政府机构内部控制的发展及其启示.厦门大学学报：哲学社会科学版.2009（4）：86-92.

[3]王光远.中国政府内部控制发展回顾与评述――兼为《联邦政府内部控制》（中文版）序.财会通讯：综合版.2009（12）：6-10.

[4]陈林.基于公共受托责任的政府绩效审计内部控制问题研究.经济师.2009（5）：190-193.