浅析现状土地管理问题,推动土地开发制度创新

摘要：伴随着改革开放和开发区经济建设的快速发展，土地对其制约瓶颈作用越来越明显。本文在我国开发区土地利用和管理的特点、现状的基础上，对开发区土地资源、推进管理制度创新、提高土地集约利用水平与整体效益、加快开发区科学发展等方面提出相关的对策建议。

关键词：土地管理;经济发展;制度创新

一、我国开发区土地利用与管理现状

(一)开发区基本状况

从较为宽泛的涵义来说，开发区是指根据地方工业发展水平，为繁荣相关区域经济，在一定的地理空间范围内，经政府科学规划、充分论证和严格审批的实行特殊体制机制及政策的开放开发区域，通过集中配置基础设施并制定实施一系列优惠政策，吸引工业企业及相关配套产业向该地域集聚、整合的一种产业空间组织方式，它实际上是在一定地域内的相对聚合所形成的科技－工业综合体。开发区作为一种社会经济现象，是人类从事经济活动的一种区域载体，是随着商品经济和国际贸易、科学技术与国际分工的发展，逐渐形成和发展起来的，在当今世界各国普遍存在。

(二)开发区土地利用与管理特点

开发区作为现代工业的聚集地，是区域产业发展和城市化的有效方式，可以把土地、劳动力、服务等优势要素集聚在一起，形成一定规模，产生集聚辐射和带动效应，成为加速本地工业化、城镇化进程的有效途径，特别是集中体现于土地利用的集约效用，单位面积的资金集聚度和产出率大大高于其他地区。在土地管理范围上，开发区的范围应该是整个开发区的规划范围，含未征用的农业用地。开发区所进行的土地开发利用，主要是指对土地投入一定的资金和劳动力，通过一系列的工程建设等人为措施改变和增加土地使用价值，以提高土地利用的综合效益。

(三)我国开发区土地利用与管理

现状土地利用现状是现阶段人类对土地利用方式和利用程度的综合反映。当前，我国开发区土地利用与管理的总体水平还不高，土地开发模式相对滞后，一些开发区的土地管理体制尚未完全理顺，甚至缺乏统一规划，存在很多自相矛盾之处，土地供应“门槛”过低，政出多门、重复设置、各自为战等土地管理混乱现象仍然比较突出。在实际操作中，开发区建设过多考虑招商引资的功能，将土地作为一种低成本、甚至零成本的资源参与市场要素的配置，各地的开发区都期望通过土地的低成本优势，实现资金和技术的引进，以提高经济的增长速度。

二、我国开发区土地利用与管理存在的问题

(一)开发区土地管理制度宏观失调，规划与布局缺乏科学性，政策导向多元，规模效应、集聚效应未能充分体现在开发区的土地利用过程中。由于缺乏适当的产业规划和政策导向，各开发区不同程度地存在着功能定位不清、结构趋同、土地利用效率不高、财力物力分散、过于封闭而自成一体等弊端。同时，规划编制和实施管理在不同程度上存在欠缺:规划的市场适应性不够，缺少对土地效益的研究和调控缺少科学的人均用地指标和用地结构指导，对土地开发时序的调控手段不足，建筑设计市场管理不完善;开发区内部各产业主体之间关联性不强，用地结构不合理，布局缺乏科学性，规划开发面积过大许多地方政府还违法授予开发区土地审批权，开发区用地未批先用、非法占用、占而不用、违规交易等不法现象十分突出。

(二)开发区设立的相关政策和法规不健全，管理混乱，造成开发区规模过大，开发区总量失控一些开发区设立上过于超前，未将开发区的规划建设与当地的经济发展水平联系起来，缺乏充分论证，占地面积缺乏有效制约;土地管理体制不够顺畅，制度尚不完善。由于开发区种类繁多，且不同的开发区分属不同的部门管理，造成开发区管理分散、政出多门的局面，使开发区土地管理体制不顺，制度难以完善。

(三)低层次、重复性建设多，资金浪费严重，开发区整体土地利用效益有待提高。开发土地用途随意改变，一方面导致耕地等农业用地的大量被占用，影响了国家的耕地保护政策和农民的生产生活;另一方面使工业用地易受暴利驱使，往往转变成房地产开发项目。总的来看，地方政府以土地作为原始资本积累手段直接推动了开发区土地无序扩张，致使开发区供求矛盾严重。一些地方政府为加快区域经济发展，招商引资欲望强烈，建立开发区成为一种招商引资手段，使得开发区出现供过于求趋势，投资上总量不足，各开发区往往陷入过度竞争、恶性循环;土地征用范畴的模糊导致开发区存在扩张用地的原始冲动，土地收益分配机制不顺导致开发区大肆征用土地，地方政府的片面“政绩观”、“发展观”引导其过量供给土地。

三、推进土地管理制度创新，加快开发区科学发展

（一） 科学评价开发区土地资源，加强土地可持续利用。要积极开展对开发区土地资源的科学评价，通过对开发区内的工业用地、商业用地与住宅用地的集约利用状况的调查研究，建立起开发区土地集约利用的量化管理指标，实现对不同类型土地集约利用度的定量认识，挖掘存量土地利用潜力，正确发现和解决存在的问题，为制定开发区土地管理政策提供科学依据，为我国的开发区土地持续利用管理和产业结构提升以及解决农村土地城市化问题探寻科学路径。加强土地资源的可持续利用管理，凭借技术、法律和行政等各种手段，有效协调、规范开发区土地利用类型的结构、比例、空间分布与当地自然特征和经济发展之间的关系，使土地资源充分发挥其生产与环境功能，在积极承载开发区建设发展的同时，达到社会、经济和生态的最佳综合效益，保持土地的生态合理性、经济有效性和社会可接受性。

(二) 创新开发区土地管理制度，充分发挥土地流转对开发区建设发展的积极作用。我国开发区土地大多是采取集体土地国有土地开发模式，如再加速土地流转则更为有利。目前，我国土地流转形式有以下几类:入股，转让，出租，置换，反租承包，储备经营。在一些地方农村还出现了土地股权化形态，由村委会成立集体土地股份制公司。可按照“流转形式多样化、运作方式市场化、实施程序合法化、流转合同规范化”的要求，建立健全土地流转机制，积极稳妥地促进开发区土地流转市场发育。政府在不转变土地性质的前提下，与村集体的股份制公司达成租用集体土地协议或以集体土地入股等多种合作开发形式，设立一定规模的开发区。在这种情形下，地方政府开发的土地是集体土地，因而提供给企业的土地也只能以出租的形式而非出让方式。借此模式，政府可省下大量征地资金，使开发区运作的资金更充裕、负担更轻，必将有利于促进开发区经济健康、可持续发展。

(三) 加大审计监督力度，加强土地执法监察工作，维护开发区稳定发展。近年来，国家有关部门曾联合起来多次对全国的土地市场进行整顿检查，重点查找开发区建设中存在的问题。从检查和验收情况看，各地开发区的问题很多，处理起来也很难。有鉴于此，应充分发挥审计监督作用，对开发区及其建设中的重要方面、重要内容进行重点审计，以有效规范开发区建设。为此，可考虑对开发区土地规划、用地管理、引进项目审批、引进项目管理、征地农民补偿等进行专项审计调查。值得注意的是，因与开发区土地问题紧密关联，对失地农民的征地补偿，也是开发区可否稳定发展的关键。为确保失地农民的合法权益，应探索多元化的农民补偿方式，以保障失地农民的长远生计，如建立失地农民社会保障机制，形成货币安置、留地安置、举办企业安置、土地发展整理安置、招工安置等多种安置方式，切实解决好被征地农民的生产生活问题，维护开发区经济社会稳定发展。