海峡两岸警务合作规律研究

摘要：

海峡两岸警务合作大致经历了相互试探、间接联系、直接协作、制度建构等发展阶段，集中反映了双方警务合作必须因应两岸政治互动基本态势，必须适应两岸经济社会整体趋势，必须呼应两岸认知心理大致走势等内在规律，因此，推进跨海峡警务合作应着重落实“一个中国”原则，建构预警网络，消弥误解隔阂。

关键词：海峡两岸；警务合作；内在规律；政策建议

中图分类号：D63119文献标识码：A文章编号：16744853（2012）06000604

自1989年4月，大陆公安机关经国际刑警组织（ICPO）及新加坡国家中心局中介，向台湾警方成功移交逃匿内地的台籍杀人犯杨明宗，正式拉开跨海峡警务合作序幕，此后经双方共同努力，从两岸红十字组织关于海上遣返的《金门协议》到《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》（下称《南京协议》），两岸警务合作实现了重大突破，取得了丰硕成果。而透过由相互试探（1987-1990年）到间接联系（1990-2000年）再到直接协作（2000-2009年）及制度建构（2009年迄今）的曲折进程与生动表象，我们不难发现，两岸警务合作深受双方政治纷争、经贸往来、认知变迁等因素的影响，并遵循如下规律：

一、海峡两岸警务合作必须因应双方政治互动的基本态势

直观上，时至今日，两岸事务流能否顺畅开展在很大程度上仍取决于双方所面临的政治生态、政治局面，以及各自的政策选择。就跨海峡警务合作而言，政治因素的制约作用首先集中反映为两岸政治关系对双方警务协同的大幅影响。虽然20世纪70年代末，大陆方面即再三呼吁“和平谈判”，积极倡导“一国两制”，但直到80年代中后期，台湾当局才逐步放弃“不接触、不谈判、不妥协”的僵硬立场，1984年初，始允许岛内非官方人员依循“不回避、不退让、不畏缩”的原则，在海外与大陆人士接触，并决定接受适当的更名以重新介入国际组织及其活动，由此，两岸警方始得以借助ICPO平台，开启双方警务合作之历程。而至90年代中期，权力和地位日益巩固的李登辉却打着“民主”的幌子，刻意将“拒统”导向“求独”，致使两岸政治定位偏离了“一个中国”框架，“统独”斗争愈演愈烈，大陆海协会与台湾“海基会”（下称两岸“两会”）商谈被迫一再搁浅，相应地，双方警务合作也陷入停滞状态。直到2008年，中国重新赢得台湾地区执政权，团队回归“九二共识”，两岸“两会”再度携手，2009年签署了《南京协议》，双方警务合作才重新迈上正轨。

在政治层面上，两岸制度设计与法政思想的显著差别也极大地限制了双方警务合作及其深化。客观地说，由于历史缘故，大陆与台湾的司法各成体系、互不隶属，包括刑事法律的渊源、原则、管辖、罪名、刑罚、诉讼和证据等都大相径庭，在打击、追诉、防治跨境与互涉犯罪中出现这样或那样的歧义势难避免。譬如，由于两岸警方的法律地位不尽相同——大陆公安机关是独立的刑侦主体，拥有刑事侦查权，可决定除逮捕以外的任何强制措施；而在台湾，侦查行为的开展与强制手段的适用却由“检察官”主导，司法警察仅是刑事侦查的辅助角色，必须接受“检察官”的调度、指挥；由此，警方调查取证及其所出具的司法文书、有关证据的合法性与效力认定也截然不同。从实践反馈的信息看，目前，双方既有法律规定的诸多差异及相互“对接”的具体困难，确实已对跨海峡警务合作的纵深展开造成极大的冲击与妨碍。

可见，推进两岸警务合作，避免不必要的波折，归根结底，双方必须尽力排除政治干扰，确立并始终坚持“一个中国”前提；必须本着服从并服务于“一个中国”大局，处理好“两岸一中”与各自法域刑事管辖权及其排他性的关系；必须结合“反独促统”的现实需要，兼顾政治敏感性与处置自由度的有机平衡。而当务之急，两岸警方应借助学术探讨和实务交流，逐步达成基本共识，即：关于中国统一覆盖下法律制度不同地区之间开展警务合作的属性定位，既不同于国际警务合作，也有别于同一法域内部各地区的警务合作，而系区际警务合作；所谓区际警务合作，指一国内部不同法域的警察机关在打击和追诉犯罪，特别是跨境或互涉犯罪时，按照相关协议或事先默契，在刑事情报、调查取证、扣押罪赃、缉捕遣送、承认判决等方面相互提供支持、便利和援助；“区际”并非行政区划及其相互关系的单纯表述，除了突出与“国际”的区别外，其更关注法域间的差异，主要针对不同法域的法律冲突及衔接，侧重复合法域国家内部各法域在法律属地性与属法性上的相互关系。[1]

需要专门强调的是：虽然《南京协议》第15条明文规定“双方同意因请求内容不符合己方规定或执行请求将损害己方公共秩序或善良风俗等情形，得不予协助，并向对方说明”；但两岸毕竟同属“一个中国”，在跨海峡警务合作中，双方更须体认法律适用冲突并非国家的争议，当本着合作的诚意，平等、务实地解决彼此分歧，尤其是在涉及国家与民族整体利益时，双方均不得借口“公共秩序保留”等，拒绝履行对方的合理请求。当然，两岸警务合作虽属我国内部事务，不能适用国际警务合作涉及的相关规则，但在开展个案协作时，也应注重原则性与灵活性的有机统一，在坚守“一个中国”原则的同时，亦可适当参照、援引国际警务合作的某些成功经验和做法。

二、海峡两岸警务合作必须适应双方经济社会的整体趋势

从唯物辩证的立场剖析，无论上层建筑的变迁，抑或思维领域的革新，从根本上讲，总有一定的物质性肇因。考察跨海峡警务合作，其演进的真正推力无疑是来自20世纪80年代中后期以来两岸经济社会的空前互动及其内在需求。

众多研究表明，1987年，正是迫于当时岛内外经济和社会形势，蒋经国才宣布解除已实行38年之久的“台澎令”，并同意开放民众赴大陆探亲。而随着人、财、物沟通交流的不断扩增，两岸间政策法律冲突与跨海峡违法犯罪难免滋生、涌现。典型的如私渡问题。按台有关部门提供的数据，仅1987年至1990年间，被缉获、收容的非法入境的大陆民众就达12032人次，其中又以打工、者居多。而“西进”藏匿大陆的则以逃犯、通缉犯、刑事嫌疑人为主，尤其是当局实施“治平专案”后，众多黑道分子纷纷潜遁大陆，从1990年到2006年3月，台湾警方函请大陆方面协缉相关人员即有641件。[2]在此背景下，两岸红十字组织才签署了《金门协议》，两岸警方才建立了较为固定的联系管道，进而便利了互涉刑案协查与专项司法联系与协作。

我们也注意到，尽管两岸“两会”在“九二共识”的基础上实现了“汪辜会谈”，但海峡局势旋即却因1995年李登辉高调访美而急转直下。尤其是继1999年李登辉悍然抛出“两国论”，2002年又蓄意炮制“一边一国论”，当局还不断推动“台湾正名”、“公投制宪”，应该说，“”分裂势力疯狂挑战“一个中国”原则，更致台海警报迭起、危机频仍。然自2005年3月全国人大制颁《国家法》后，“泛蓝”政党却接踵“登陆”，不仅两岸紧张渐趋和缓，双方警务合作也逐步修复。其中的关键在于：两岸经济社会的发展、互动，以及所衍生出的看不见的力量——经过二十余年的民间交流，岛内“大陆热”持续高涨，并在事实上彻底改变了台湾经济走向。截至2005年，大陆已跃升为台湾第二大进口市场和最大的贸易伙伴、出口市场、顺差来源地。[3]而与双方往来不断热络、经贸融合日益加深相伴随，跨海峡互涉犯罪也渐次增多，治安危害亦逐步凸显。特别是在台湾，整个社会可谓乱象丛生、濒临失序，以致像2006年组成的“内阁”还郑重承诺要为岛内民众创造“三安”（即安全、安心、安康）生活环境。两岸警方正是基于维护经济繁荣与社会稳定，才从防治犯罪、保障民众正当权益的共同目标出发，采取了“去政治化”举措，从“只做不说”到秉持默契，以民间名义努力寻求突破，并推动了双方协作从间接走向直接。

此外，在探究跨海峡警务合作的内在动力时，还应对两岸经济社会发展的不均衡性，以及由此导致的民众治安需求的非同步性，予以特殊关注。以2009年为例，统计显示，大陆与台湾的经济社会一体化尚处初始阶段，如与台湾有“五缘”相连的福建当年GDP才1223653亿元（按当年68∶1的汇率，计179949亿美元），人均GDP为33840元（约折4976美元），[4]与同期台湾379388亿美元GDP总量，16442美元人均GDP仍有较大差距。[5]显然，闽台两地并未完全“同城化”，因此，治安动态与犯罪问题也难以彻底“同质化”，双方进行警务合作的项目选择“空间”相对狭窄。从实践看，目前两岸警方联手侦办案件的确还不多见，且多限于打击电信诈骗与制贩等方面。

总体而言，海峡两岸警务合作至今尚处制度化建设的起步时期，虽已形成两岸暨港澳年度警学研讨会，初步架构了三级直接联系“窗口”，建立健全了遣返移交、热线联络、应急处突、对口协作、联合查缉等实务运行平台，但在诸如定期会商、互训观摩、开放参与、情报跟踪等相关领域，仍主要依靠临时性举措和权宜性安排。很明显，这并不吻合也难以适应《海峡两岸经济合作框架协议》（ECFA）签署后两岸经贸往来和人员交流进一步扩大所带来的海峡治安局势快速变化的迫切需要。面对大量滋生的各种跨境与互涉犯罪，以及犯罪形态的快速翻新，在双方制度、法律、政策的差异和冲突日渐凸显的情况下，尽快建构并不断完善能同步反映两岸经济发展与社会需求的治安预警体系，当是两岸警方现阶段应着重落实的基础性、战略性工作。

实际上，《南京协议》在第2条“双方同意业务主管部门人员进行定期工作会晤、人员互访与业务培训合作，交流双方制度规范、裁判文书及其他相关资讯”，以及第5条“双方同意交换涉及犯罪有关情资，协助缉捕、遣返刑事犯与刑事嫌疑犯，并于必要时合作协查、侦办”，已经从业务交流到协助侦查对两岸犯罪情报整合给予了高度关注。但情报在当下双方警务合作中的中心地位与主导作用并未切实体现，不仅治安信息的搜集、汇总，归纳、分析及运用、反馈均有待进一步提升，而且还缺失相关资讯的交流、共享平台。因此，两岸警方应协商制订有关业务统计标准，并在逐步规范双方警务合作的同时，依托各自的基层警队，主动收集社情民意与犯罪情资，尽速建立、健全互涉案件与跨海警务的动态数据库。直接联系的“窗口”单位还应凭借及时沟通的优势，密切与各警种、各警学研究机构的联动协作，自觉开展突出问题的科研攻关，努力提高剖析、研判、驾驭复杂治安局势的能力，切实履行对互涉案件与跨海警务的整体把握、分类指导。

三、海峡两岸警务合作必须呼应双方认知心理的大致走势

社会由人组成，人是社会的“灵魂”。无论政治法律，还是经济贸易，社会生活的方方面面及其变化都离不开人的能动参与。个体的思维模式、群体的认知水平不仅对物质性生产活动具有明显的反作用，而且还直接影响着意识形态的确立与社会心理的形成。纵观1949年后两岸“心路”，虽经历了从对立强化、隔阂加深到误会渐消、互信累积的巨大起伏，但从现状看，已逐步缩小的认知分歧与心理差异对实现跨海峡携手共赢的阻碍仍不容忽视。在两岸警务合作开展中，同样需要面对来自主观层面、精神领域的干扰。例如，关于劫机犯罪的界定与劫机犯的遣返。1993年，针对大陆民航发生了多达10起的以台湾地区为目的地的劫机案[6]，两岸“两会”于该年年底也就相关问题及其解决达成一致，但台湾当局却多番考量，并以各种借口拖延遣返大陆劫机犯罪嫌疑人，直到1997年3月10日，台湾远东航空公司波音757客机被劫持至厦门，当年5月14日，大陆方面依照《金门协议》及两岸“两会”有关共识，率先遣返劫机犯刘善忠，台湾方面始加快了大陆劫机犯的遣返工作。类似情形还发生在诸如打击电信诈骗中，当受害者大量涉及岛内民众，电信诈骗上升为岛内民怨焦点时，台湾警方才迫于压力，改变原先不乐意介入协查的倾向，积极主动地参与一系列两岸联合专案行动。

唯令人担忧的是，即使需求不同步有客观根源，如前述闽台经济发展差异等，但其导致两岸警方信任出现裂痕，行动难以协调，打击无法到位，却变相纵容了违法犯罪，甚至出现了“按下葫芦浮起瓢”的怪现象。如在防治犯罪中，由于沟通不力，20世纪90年代初，台湾警方单方面出击，冰毒制贩就趁两岸关系缓和，快速转场大陆东南，使闽粤等省该类犯罪急剧攀升；而2000年后，因大陆公安机关严厉制裁，冰毒制贩又纷纷回撤岛内，2001年，大陆方面查获的冰毒从上年20900公斤骤降至4820公斤。同期，台湾方面缴扣的冰毒却突破1000公斤，2003年更猛增至6000公斤以上。[7]而相比需求趋同存在时间差，双方深层次的互信缺失还源于对两岸警务合作性质定位的争论，这更棘手。事实上，自两岸达成“九二共识”与港澳践行“一国两制”，我国就已进入四法域并存、多元司法联系与协作的特殊历史阶段。两岸暨港澳警方应本着“一个中国”原则，积极推进对话协商，努力促成互助联动，才能有效遏制跨境与互涉犯罪，实现各法域长治久安。亦即前述，跨海峡警务合作并非国际警务合作，而是中国统一覆盖下法律制度不同的地区之间的区际警务合作。由于长期的政治纠葛，加上刑事司法联系与协作理论研究相对滞后，台湾方面迄今仍执迷于所谓的“国际”，尚未认同并接受“区际”的观念。

所幸尽管两岸对立仍存，岛内“蓝绿”、“朝野”恶斗不断，然围绕共同打击犯罪和司法联系与协作的《南京协议》却未遭遇强烈杯葛，反获普遍认可，因此，若从服务实战出发，两岸警方当以贯彻《南京协议》为抓手，尽快弥合分歧，培植共识，增进互信，进而更有成效地开展务实合作，提高驾驭海峡治安能力。具体地说，双方应本着先易后难、循序规范的原则，通过平等协商，统一见解，将仅作一般性规定的条款逐一化为双方一线警队、基层警员都易于执行、便于遵循的工作指引。而作为第一步，双方要致力于避免损害协议本身及其严肃性的随意阐释，尽快出台各自的相关政策性解读。如2010年初，大陆公安机关参照落实《金门协议》的做法，从联系渠道、合作内容、工作程序等角度，主动细化了《南京协议》。而台湾方面亦有相似的自觉举措。现在亟需突破的是第二步，即双方要立足打击犯罪的共同目标，基于维护合作的全盘大局，相互释放善意，展示诚意，经联系“窗口”或组织专家小组研拟探讨，力争使求同存异过渡到存同化异，将单方面方案提升为双方均接纳并遵行的细则规程。然后根据“实践—认识—再实践—再认识”，踏出第三步，双方同时把制订颁布的一致要求付诸实践，并根据变化的实际，不断加以调整、补充、完善。

概而言之，两岸警方只有充分发挥主观能动性，才能熟稔并掌握双方经济发展、政治运作、社会变迁的基本脉络和内在机理，才能透彻洞悉当前所面临的复杂多变的治安情势，进而更明确自身肩负的职责与任务，更切实有效地推进跨海峡警务合作。

参考文献：

h[1]马进保.中国区际刑事司法协助论纲[J].甘肃政法学院学报，2003（3）.

[2]唐蕙敏.海峡两岸跨境犯罪问题初探[J].台湾研究，2009（5）.

[3]朱磊.2005年台湾经济回顾与展望[J].台湾研究，2006（1）.

[4]福建省主要年份地区生产总值[EB/OL].（20100802）[20100915].http：///tongjinianjian/dz10/indexcn.htm.

[5]2009年中国两岸四地GDP总量合计5520607亿美元[EB/OL].（20100903）[20100915].http：///view/6ec147f7ba0d4a7302763a2b.htm.

[6]大陆最后在台劫机犯被遣返，解密15年前惊心动魄“劫机潮”[EB/OL].（20080305）[20110902].http：///content/trs/raw/39485

[7]朱晓莉，曹文安.海峡两岸犯罪的互动及合作打击困境[J].福建警察学院学报，2008（1）.