道路运政执法中存在的问题及对策分析

摘 要：道路运政执法应当从执法主体、执法人员、执法依据与执法程序四个方面不断改进，促进运政执法工作的顺利开展，保证运政执法的质量。

关键词：道路运政 运政执法 综合运政执法

一、引言

道路运政执法是交通行政执行行为的一种，是道路运管机构行政管理工作的重要组成部分。所谓交通行政执法行为是指交通运输管理机构直接面对行政相对人并对其实施的行政行为。道路运输业作为促进经济发展的先导产业与基础产业，作用不容小觑。而运管机构作为管理主体，在维护市场秩序、保护相关利益主体权益等方面，起到越来越重要的作用。但是目前执法工作中存在许多问题，给运政执法工作的开展带来了一定的难度。另外，随着我国民主法制进程的不断深化，人们法制意识的增强，对道路运政执法工作提出了更高的要求。本文从目前道路运输行政执法存在的问题入手，分析研究道路运政执法的现状，并提出相应的解决措施，促进道路运输行政执法工作的顺利开展，建设一个开放、统一、有效竞争的道路运输市场，从而实现整体经济的快速发展。

二、道路运政执法中存在的问题

道路运政执法是道路运输管理机构依据道路运输领域的法律法规，对行政相对人实施监督检查、违法处罚、强制执行等执法行为。执法过程中通常涉及到执法主体、执法人员、执法依据与执法程序等多个方面。下文将从这几个方面分析道路运政执法中存在的问题。

1、道路运政执法主体方面存在的问题

道路运政执法主体的确定是运政执法行为得以实施的关键。《中华人民共和国道路运输条例》中明确规定各级道路运输管理机构具有监督检查权、违法处罚权及强制权，运管机构在法律授权的范围内行使其运政执法权。但是由于我国行政管理体制的混乱，各级运管机构在执法权的执行方面存在着很大的问题，往往出现有利可图的执法权就积极执行，无利可图的就视而不见。例如道条第五十九条中指出，道路运输管理机构的工作人员应当重点在道路运输及相关业务经营场所、客货集散地进行监督检查；在公路路口进行监督检查时，不得随意拦截正常行驶的道路运输车辆。然而在实际执法过程中，运管机构为了增加部门的罚款收益，常常在城区或公路上设置多个检查点，进行拦车检查，甚至与路政、交警争夺路上执法权。而运管机构对于无利可图的违法行为往往采取"睁一只眼闭一只眼"的作法，十分不利于行业的健康发展。

2、道路运政执法人员方面存在的问题

运政执法人员的专业素质与执法水平对于规范道路运输市场秩序十分重要。目前道路运政执法在人员方面具体存在以下两个问题。

一是人员过度超编。运政执法队伍的人员膨胀速度过快一直是各运管机构急需解决的一大难题。运管机构"条块结合"的管理体制，导致了人员数量与管理业务数量存在偏差。例如湖南省运政执法人员自1989年至1999年增长了110%，而营业性机动车数量仅增长了43.3%，执法人员与其管理对象的比例严重失衡，难以有效实现科学定编定岗定人。二是人员专业素质与执法水平较低。目前运政执法人员学历大都不高，缺乏对专业法律知识及执法程序的了解，在执法过程中，常出现乱执法，不按程序执法，取证不合法，只罚不管等行为。另外，由于管理体制问题，许多新进的运政执法人员并非是从事道路运输管理的专业人员，缺乏道路运输领域的专业管理知识及相应的法律法规体系，因此运政执法队伍的人员素质有待进一步提高。

3、道路运政执法依据方面存在的问题

道路运政执法依据是道路运政执法机关进行运政执法时所遵循的法律依据。我国道路运政执法的依据一般由国务院行政法规、交通运输部规章以及各省颁布的地方通运输法规共同构成。

我国在道路运输领域的立法较为滞后，直到2004年才由国务院颁布了《中华人民共和国道路运输条例》。除此之外，都是由交通运输部或地方颁布的部门规章或法规。由于执法依据的层次较低、法律效力有限，并且尚未形成完整的法律体系，对执法人员和管理对象都缺乏更为有效的约束力，使得运政执法人员在执法过程中很难做到有法可依，严重制约了道路运政执法的顺利进行。

4、道路运政执法程序方面存在的问题

道路运政执法易忽视程序问题，这也正是运政部门在行政诉讼中败诉的主要原因之一。目前在道路运政执法程序方面存在的问题具体表现为：第一，执法人员执法程序不规范。例如实施交通运输监督检查，未向管理对象出示执法证件，或是进行交通运输行政处罚时，混淆简易程序与一般程序的适用情况。第二，调查取证过程困难。部分经营业户与旅客不予配合取证，加大了调查取证过程的难度，常因证据不足或取证不规范而使证据无效，无法对违法者进行处罚。第三，对自由裁量权的使用存在争议。目前执法中存在着滥用自由裁量权，对同一违法行为进行不同程度的处罚，甚至对处罚进行讨价还价，严重损害运政执法的公正性与权威性。第四，执法透明度不高。社会公众对运政执法程序并不了解，缺乏对运政执法的社会监督，不利于树立良好的运政执法形象。

三、解决道路运政执法问题的对策

上文从执法主体、执法人员、执法依据及执法程序四个方面分析了目前运政执法过程中亟待解决的一些问题。因此针对上述问题，提出了相应的解决对策。

首先，建立综合运政执法机构，统一执法主体，明确执法主体职能。运输管理机构作为法规明确的运政执法机构，其职能尚未得到完全发挥。一些运政执法部门对有利可图的执法权就积极执行，无利可图的就视而不见，因此需要改革现有执法机构，将运管机构的行政处罚权、监督检查权以及行政强制执行权集中整合，交由新设立的综合运政执法部门行使。综合运政执法部门可使原先分散在各级运管机构内的执法权集中起来，并与运管机构原有的决策权、执行权分离开，使得运政执法权的行使更加专业、正规。此外，实行"罚缴分离"与"收支两条线"的制度，避免过去"唯利是图"的执法现象，防止出现运政执法部门上路与路政、交警争夺执法权的局面，从根本上保证执法的专业性、权威性以及正规性。

其次，促进道路运输法律体系的建设，提高道路运输领域的立法层次。现在道路运输领域层次最高的法律法规就是由国务院颁布的道条。在一些交通运输行政诉讼案件中，法院对于交通运输部门所提出的法律依据不予采纳，归根结底都是因为道路运输领域的法律层次太低。例如《中华人民共和国铁路法》是为了保障铁路运输和铁路建设的顺利进行，而《中华人民共和国公路法》则是为了保障公路的建设与管理，完全没有涉及到道路运输。因此现阶段行业立法的首要任务是推进《中华人民共和国道路运输法》的出台，将执法依据由行政法规上升到国家法律的层次，确保执法依据的法律效力。

再次，严格遵循道路运政执法程序，规范执法过程。遵循运政执法程序是保证道路运政执法质量的首要条件，执法程序的不完备容易引起管理对象对运政执法的质疑。因此应当做到以下几点：第一，加强运政执法人员的执法程序培训。针对不同情况选取适当的执法程序，不得混淆执法程序。第二，执法过程中的证据搜集应当规范化，保证证物、证词的取得是恰当的，确保证据能够有效证明违法行为的发生。第三，在法律允许范围内，合理使用自由裁量权，特殊情况特殊处理，通过限制执法主体的权利、规范执法程序，来保证自由裁量权平等公正的使用。第四，加强对运政执法机构的内部检查与外部监督。在运管机构内设立的执法监督部门，对执法过程与执法效果进行检查，并接受来自社会公众对执法部门违法行为的投诉，双管齐下，共同保障运政执法的效果。

最后，加强运政执法队伍建设，提高执法人员的自身素质与专业素养。运政执法过程中，运政执法人员直接面对管理对象，运政执法人员的执法能力直接影响执法效果。加强运政执法队伍建设，在公众面前树立良好的形象，使得执法可获得公众的配合。针对运政执法队伍的迅速膨胀的情况，可根据运政执法主体的职能与业务情况进行定岗、定编、定人，坚持做到"因事设岗，因岗定人"，确保执法队伍的稳定发展。此外，对于执法人员素质的培养与提高，应该做到严格考核新进人员，提高运政执法队伍的准入门槛，限制最低文化水平及专业，从源头上保证运政执法队伍的素质；同时加强在职执法人员专业知识和相关法律培训，确保运政执法人员熟悉执法过程所使用的各项法律条文，保障执法过程的合法性，提高运政执法的质量。

四、结论

运政执法是运管机构的一项重要职能，在规范与管理道路运输市场上起到重要的作用。但是，目前我国的道路运政执法仍存在较多的问题。运政执法部门应当加强运政执法建设，在执法主体上，统一执法主体，建立综合运政执法机构；在执法依据上，不断加快道路运输领域的立法进程，提高执法依据的法律层次；在执法程序上，严格遵循执法程序，规范执法过程；在执法人员上，加强运政执法队伍的建设，提高执法人员素质，从这四个方面不断促进运政执法工作的顺利开展，保证运政执法的质量，使运政执法在最大限度上获得其应有的效果，从而确保道路运输市场的秩序与活力。

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作者简介：郅 慧（1990.01-），女，汉族，安徽省宿州市人，长安大学2011级交通运输规划与管理硕士。吴委哲（1989.07-），女，汉族，山东省枣庄市人，长安大学2011级交通运输规划与管理硕士。