建立行政执法协作制度的思索

一、建立行政执法协作制度的意义

在我国，国务院各部委及全国地方各级国家行政机关都在国务院统一领导下通过主管分工、属地管辖、级别管辖方式实行职权划分，行使部分行政管理职能。划分行政执法职权能使行政机关的责权利紧密结合，有利于行政执法责任制的落实，但行政执法职权应当是一个整体，只讲分工。不讲协作，各地、各部门如铁路警察一样各管一段，必然造成行政管理缺位，执法效能低下。

当前，我国食品等产品的质量问题频发与我国实行多头执法、分段执法、属地管辖又缺乏有效的执法协作制度有一定关系。30年来改革开放已形成全国统一的大市场。一件假冒伪劣产品从最初的生产商到最终零售商，中间一般要经过几级批发商，一件产品质量案件通常会牵出一连串案件。这在客观上要求全国的产品质量监督管理机关建立执法协作机制，形成一个整体，对假冒伪劣产品进行追根溯源。但对某设区市工商局2007年度查办的产品质量案件的调查中，我们发现该局查办的193件案件，移送案件线索的为0％。这决不是个例，而是全国普遍现象。全国统一的大市场呼唤统一的市场监管。在这种情况下，如不建立包括行政执法案件线索移送制度在内的执法协作机制，要实现规范市场经济秩序的目的，只能是水中月、雾中花。民谚“十顶大盖帽”管不住“一顶破草帽”的说法，就从一个侧面说明行政执法协作制度的缺失已经影响到整顿和规范市场经济秩序的效果。

近期，我国推行的大部制改革能避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目标，改“九龙治水”为“一龙治水”，或者接近于“一龙治水”。大部制改革意义重大，但还存在解决行政执法的部门及区域协作问题。仍有必要建立行政执法协作制度。

二、我国开展行政执法协作的现状及存在的问题

我国《行政处罚法》对行政执法协作制度未作规定。只有部分法律。如《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》引入了案件线索移送等执法协作制度，但实践中真正落实的极少。当然。我国部分地区的行政执法机关已经开始建立行政执法协作制度的探索，如云南、广东等九省区签署的《泛珠三角区域工商行政管理合作协议》，武汉城市圈出台的《武汉城市圈商标侵权案件移送和协查制度》，以及全国各地开展的综合执法实践都是对这方面的有益探索。但是，目前我国大部分行政执法机关的执法仍然处于相对封闭状态，特别是不同地域、不同部门的行政执法机关之间尚未建立有效的协作机制；即使是建立了协作的，也多数停留在联席会议、走访等初级协作上，而在案件线索移送、信息共享等高级协作上基本上是空白。当前，在我国推行行政执法协作制度主要遇到以下几方面问题：

1、行政执法协作的理论研究空白

行政执法既要讲究对公民合法权益的保护，又要兼顾到如何提高行政执法效率问题，二者不可偏废。当前，我国关于行政执法理论研究侧重于规范行政机关的执法行为及加强对公民合法权益的保护，而对如何提高行政执法效率的研究相对薄弱，且主要集中在综合执法、大部制改革理论的研究上，很少有学者开展对行政执法协作理论的探讨。在执法协作实践中，执法人员经常遇到如何把握依法行使职权与执法协作的关系，开展执法协作的法理依据是什么，执法协作的具体内容是什么，等等问题。解决这些问题，需要加强理论研究，从理论上加以明确，以便更好地指导执法协作实践。

2、行政执法协作的立法缺位

1996年实施的《行政处罚法》重点是规范行政执法机关的行政处罚行为，对行政执法协作制度未作规定，这不能不说是一个很大的遗憾。规范行政执法程序的行政法规和地方性法规也极少涉及行政执法协作制度。当然，近年出台的部分法律，法规、规章，如2007年实施《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》、《工商行政管理机关行政处罚程序规定》等引入了行政执法协作制度，但又缺少具有可操作性的具体规定。相对于行政执法与刑事执法的协作机制，我国法律对行政执法协作的内容、方式、基本程序、监督方式都未作规定，对协作中形成的证据的法律地位也未明确，如果不从立法层面解决问题，将执法协作纳入法制轨道，就无法真正建立行政执法协作制度。

3、行政执法协作在实践推行中遇到的若干问题

(1)行政执法机关开展执法协作的意识不强，执法人员的素质不适应开展执法协作的要求。我国现行法律没有关于行政执法协作的可操作性的具体规定，更无相应的责任追究制度。行政执法机关履行协作的积极性不高、主动性不强，大部分持多一事不如少一事的观点，不愿意履行协作义务，特别是跨部门、跨行政区域的执法协作更是凤毛麟角。部分执法人员执法理念落后，法律知识面窄，不理解行政职权的统一性原理，缺乏协作意识，无法适应开展行政执法协作的要求。对在工作中了解、掌握的非本辖区、本部门管辖的严重行政违法行为线索无动于衷，不履行案件线索移送或信息通报义务，使不少严重的行政违法行为长期得不到处理。

(2)案件线索移送、信息共享等高级协作基本上是空白。我国行政执法机关开展执法协作，通常只是偶尔象征性地召开联席会议、相互走访，案件线索移送、信息共享等高级协作基本上是空白。这既造成不少行政执法机关无案可办，出现“找米下锅”或“无米下锅”的情况，又延误了办案时机。降低了行政执法效率，使一般行政违法行为转化成严重的刑事违法行为，有的甚至造成了极其恶劣的社会影响。如安徽阜阳奶粉事件中。该市的质量技术监督局在知道某奶粉企业制售伪劣奶粉问题后，却未将案件线索移送给工商等相关部门，由于缺少有效、及时的执法协作。使制售伪劣奶粉的违法行为长期得不到处理，最后酿成了震惊全国的大头婴儿事件。

(3)地方保护主义阻碍了行政执法协作的开展。由于受片面政绩观的影响，部分地方为了本地经济发展，对其他地区移送的案件，领导经常打招呼、讲人情，有的地方政府甚至通过文件规定不经地方政府领导或其指定部门的批准，行政执法部门不得进入企业执法，这使得有关执法部门经常对应严厉打击的违法行为网开一面。大案化小。小案化了，对移送来的案件线索，总是以各种借口不予立案查处，阻碍了行政执法协作的顺利开展。

(4)协作行为不规范，监督机制不完善。由于没有具体的关于协作的法规和规范性文件，各地开展协作的内容、方式、程序没有统一的标准，协作文书不规范，协作程序随意性大的情况极为普遍。对协作行为的监督机制不完善，如行政机关的上级部门及内设监督机构未将执法协作行为纳

入监督范围，存在监督真空：缺少具体的、操作性强的实施细则。导致监督力量分散。监督职责和义务不明；群众监督和媒体监督等外部监督受限于执法保密问题，无法充分发挥作用。等等。

三、全面推行行政执法协作制度

1、建立行政执法协作的理论体系

(1)行政执法协作的理论基础。唯物辩证法关于世界普遍联系的原理是开展行政协作的哲学基础，行政职权的统一性原理是建立行政执法协作制度的主要理由，全国统一的大市场呼唤统一的市场监管是建立行政执法协作制度的现实依据。

(2)行政执法协作的概念、特征。行政执法协作是指各个行政执法机关依法建立起来的，各方各司其职，各负其责，又相互联系，相互协作的组织体系和工作运行制度。行政执法协作是行政机关的行政行为，具有行政行为的共同特征。

(3)行政执法协作的内容。行政执法协作的内容主要应包括以下几项：案件移送、协助调查、信息共享、案件线索移送等。案件移送是指行政执法机关在立案后，发现案件不属于本机关管辖而依法将该案件移送给有管辖权的行政执法机关的行为。协助调查是指受托行政机关根据其他行政机关委托而依法进行的调查、取证活动，包括委托调查、委托送达等。信息共享是指通过行政执法信息数据网络系统等方式，不同部门、级别、地域的行政机关之间进行的行政执法信息的交换和应用。当前，各行政执法机关推行的行政许可、行政处罚抄告制也是信息共享的一种重要形式。案件线索移送是信息共享的一种特殊形式，是指行政执法机关在行政执法过程中发现有不属于本机关管辖的行政违法行为的线索。而依法将该案件线索移送给有管辖权的行政执法机关的行为。

(4)行政执法协作程序。行政执法协作程序主要规定行政主体实施行政执法协作时所应遵循的方式、步骤、时限和顺序。制定行政执法协作程序应重点关注以下问题，一是注重提高行政执法效率：二是强化对行政执法协作行为的监督。

(5)行政执法协作中获取证据的效力。行政执法协作过程中经常涉及协作取得证据的效力问题，如A市工商机关调查取得的证据，B市工商机关能否作为证据使用，实务中争议较大。笔者认为，对于执法协作中取得的证据，行政执法机关都要对其真实、合法、相关性进行审查后，视具体情况决定是否予以采信：对于书证、物证和视听资料、鉴定结论、勘验笔录、现场笔录等证据。只要是行政机关依法提取或制作，都可以作为证据使用：对于行政执法机关在执法过程中制作的证人证言、当事人陈述等人证，经查证与其他证据相互印证，也可以作为证据使用。

2、在总结试点经验的基础上，推进行政执法协作制度的法制化

(1)抓住群众关心的重点、难点、热点问题，先行开展试点。目前，我国行政执法协作制度还处于探索阶段，缺乏成熟经验。推行执法协作制度需要一个探索过程，一方面要坚持积极稳妥的方针，另一方面要善于抓住时机，积极探索，可选择靠单个部门、单个区域无法独立解决的群众关心的重点、难点、热点问题，先行试点，争取有所突破。如生产销售伪劣食品、药品等产品质量违法行为，事关人民群众的健康和生命安全，各相关行政执法部门应将此领域的执法协作摆在突出位置。先行开展试点。

(2)条块结合。逐步推行。一方面，要注重条块结合，在小范围先开展试点，逐步推行。设区市工商局可在所辖县(市、区)工商行政管理局内先推行产品质量案件、商标案件跨地区的执法协作，取得经验后再推行到所有案件；县(市、区)人民政府可先推行产品质量监管领域的跨部门执法协作，取得经验后再推行到所有部门。各地、各部门要充分考虑自身的环境、条件。充分考虑到现实可行性，由易到难，循序渐进。分步推行执法协作制度。避免出现问题。区域协作可从地级市起步。逐步拓展到全省、全国：部门协作可从县级市的职能相同或相近的部门起步，逐步扩展到县级市的各个部门。

(3)及时总结经验，推动行政执法协作制度法制化。任何一项改革成果，只有用国家立法形式予以规范化、制度化，才可能得到全面贯彻执行。行政执法协作制度法制化应当逐步推行，第一步。各地区、各部门通过制定关于行政执法协作的规范性文件。先行开展试点；第二步，享有地方性法规立法权的地方国家权力机关和享有地方性规章立法权的地方国家行政机关可制定地方性法规或规章，先行推行行政执法协作制度；第三步，国务院可在总结各部门、各地区开展行政执法协作经验的基础上，出台专门的行政法规，推动执法协作制度的全面推行；第四步，在《行政处罚法》修改时，争取把行政执法协作制度的相关内容纳入其中。

3、行政执法协作在实践推行中遇到若干问题的解决方案

(1)建章立制，增强行政执法机关协作意识：强化教育，提高执法人员素质。首先，上级行政执法机关要通过制定规范性文件，将执法协作列为行政执法机关的职责，并纳入行政执法监督的范围，增强各行政机关的执法协作意识。其次，要坚持不懈地抓紧对行政执法人员的思想、法律政策教育和业务培训，提高执法人员的素质，为推行行政执法协作打好思想基础。最后，行政执法机关内设的法制机构作为行政执法协作行为的指导、把关和监督机构，对执法协作制度的推行起着重要作用。法制工作水平有多高，执法协作水平就有多高，因此要下大力培养、选拔和造就一支业务技能强、精通法律法规，具有高度责任感的法制工作队伍。

(2)积极推行案件线索移送、信息共享等高级协作。执法实践中，行政执法案件移送的情况较少发生，因为行政执法机关在立案时一般已经取得初步证据，不会对自身无管辖权的案件立案调查。行政执法案件线索移送情况则是在行政执法中经常遇到的问题。特别是在全国已成为了统一大市场的情况下，行政违法行为也具有了跨地域的特征，客观上要求全国各地的行政执法机关建立案件线索移送制度。因此，积极推行案件线索移送制度是完善行政执法协作制度最为重要的一个方面。

行政执法联席会议是行政执法信息共享的一种初级形式，行政执法信息共享的高级形式是以信息化建设为依托，建立百联互通的行政执法信息共享平台。建立行政执法信息共享平台主要应考虑以下几个问题：一是信息互联互通问题：二是案件或案件线索移送网上流转问题。

(3)消除地方保护主义对推行行政执法协作的不良影响。一是要重构政府绩效评估机制，将地方政府是否积极开展行政执法协作，是否干预和限制本地行政执法机关根据外地行政执法机关提供的执法信息对行政违法行为进行的检查和处罚作为其是否打破地方保护的重要考核指标。二是建立对地方政府开展行政执法协作行为的监督机制，在强化上级监督、群众监督和媒体监督的同时，要充分发挥行政执法部门依法行政的职能，强化法律监督。

(4)规范行政执法协作行为，完善行政执法协作的监督机制。一是上级行政执法机关要通过制定规范性文件，明确协作的内容、方式、程序。促进行政执法协作行为规范化。二是上级部门要将下级部门开展行政执法协作的情况纳入行政执法监督范围，定期开展执法检查活动。行政执法机关内设的法制机构要将行政执法协作的情况纳入案件核审范围，对核审时发现案件中存在其他严重行政违法行为线索的，应及时要求办案机构启动执法协作程序。监察机构也要将行政执法协作的情况纳入监察范围。同时，法制、监察机构工作人员要注重提高自身法律政策理论水平，以适应开展行政执法协作的要求。三是要强化外部监督。由于执法协作的核心是执法信息共享，常涉及保密问题，群众监督和媒体监督很难进行。强化外部监督，关键是要建立受移送机关向移送机关反馈案件处理结果的制度，做到“有案必查，查必有果。”同时，对于受移送机关无正当理由对移送的案件线索不予立案或不反馈案件处理结果的行为，要赋予移送机关向受移送机关的上级机关、同级政府的监察机关复议的权利，相关的复议机关应当在规定期限内予以答复。