公共政策过程中的网络公民参与分析

摘要：公共选择理论站在经济人假设的角度，把政策过程看做是一个公共选择的过程，由于“政府失败”需要国家权力向社会回归，实现还政于民。然而，当前我国公民公众参与机制短缺、发展滞后，公民参与意识薄弱，热情不高。网络公民参与正是这样一种有效的政民合作方式，它具有很多其他参与方式无可比拟的优势，政府应予以大力支持和引导，促使其在公共政策过程中发挥更大的作用。

关键词：公共政策；网络公民参与；公共选择理论

一、公共选择理论的主要思想

公共选择理论是20世纪60年代产生于美国的一个经济学流派。所谓公共选择，就是通过集体行动和政治过程来决定公共物品的需求、供给和产量，是对资源配置的非市场选择，它从现代经济学的角度、以“经济人”假设出发，把经济市场中的个人选择行为与政治市场中的公共选择行为纳入同一分析模式，即经济人模式。

（一）经济人假设

假设在公共选择学派的研究中历来占据十分重要的位置，它认为同一个人，如果在经济领域是自私自利的，那么他也不可能在政治领域幸免，不可能仅仅因为其角色的变化而显得大公无私，政府机构不再是民众心目中想象的那样，而是由一个一个的经济人组成的，无论是作为个体的人还是组织，都有自己的利益，都需要与他人或与其他组织发生联系与利益的碰撞，为此，也要通过选择以求得最大利益的实现。

公共选择理论的经济人假设在公共行政领域中不仅适用于政府官员，也同样适用于公共产品的消费者――公民。市场经济中，消费者首先要有消费“需求”，这种需求被称之为“偏好”，然后才能到市场中去讨价还价，最后达成成交协议。在政治市场中则表现为公民对公共物品的消费需求，从而形成生产这种公共物品的政治决策。如果没有公民个人的消费偏好显示，公共决策就不具有合法性。然而，公民在参与政治、立法过程中，既要考虑参与结果为其带来的好处，也要考虑参与过程中所付出的成本和代价，并在二者的衡量过程中选择自己的参与行为。出于理性的角度，公民参与政治的目的只是为了以最小的参与成本实现最大化的个人利益。

（二）政府失败论

“公共选择理论的中心命题和全部的理论意义也就是‘政府的失败’，即国家或政府的活动并不总是像应该的那样‘有效’或像理论上所说的能够做到的那样‘有效’。”公共选择学派认为，没有任何逻辑理由证明公共服务必须完全由政府来提供，认为市场常会失败，需要政府干预。但市场的缺陷或失灵并不是把问题转交给政府去处理的充分条件，市场解决不好的问题，政府未必解决得好。作为制定与实施政策的政府官员也有经济人的一面，也要追求自身利益，政府机构本身并非是一个没有自身利益的超利益组织。由于政府在社会生活和经济生活中所处的特殊地位使其在制定与实施公共政策时，往往会借社会利益之名行机构私利之实，这当然就难以制定并执行正确而有效的公共政策，必然导致政府失败。

二、政策过程中公民参与的必要性及困境

约翰・克莱顿・托马斯在他的《公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略》中主要论述了以下观点：公民参与是信息时代政治社会生活中不可缺少的一部分，是政府和公共管理者必须面对的环境和情形。公共管理者对公民参与行动的任何回避和无视态度都是不现实的。公民参与必然深度地影响甚至改变公共管理者制定政策和从事管理的方式。

（一）公民参与的必要性

1.公民参与是避免政府失败，确保政策科学的有效方式。公共选择理论站在经济人假设的角度，把政策过程看做是一个公共选择的过程，由于“政府失败”需要国家权力向社会回归，实现还政于民，然而政府与社会之间的友好合作，有赖于公民对权威的自觉认同及对公共政策合法性的认可，广泛的公民参与有助于实现这一目标，既弥补了政府失败，又确保了政策的科学性，最终通过合作、协商等方式真正形成一个政民互动的合作网络。

2.公民参与是整个政策过程不可缺少的环节。公民是整个政策过程中的重要参与者和积极响应者，公民的各个活动贯穿在整个政策过程中。首先，一项公共政策的制定需要民众的参与。任何一项政策的实际需求总是来自社会的实际需要。从社会问题的产生到政策问题的确认，从政策议程的建立到政策规划的整个过程，公民都直接或间接地参与到了其中。其次，公共政策的执行也离不开公民的参与。任何一项公共政策的执行无不需要政策制定者与政策对象之间的密切合作，否则政策的效果也许就会大打折扣。再次，在政策评估阶段，公民也常常是评估的主体之一。一项政策制定出来以后，只有回到公民社会去检验，才能发现其是否符合实际的需要，是否需要作进一步的调整，而这一切都是只能以现实的需要和检验才能做出判断。最后，在政策终结阶段，促使旧政策的废止和新政策的启动的动力也往往来自公民社会，是他们在推动着政策过程的运行。

3.社会的进步与发展为公民参与提供了有利的外部条件。随着社会的不断发展，政策的调整往往带来利益格局和利益关系的变化，这就促使人们自觉不自觉地提高了参与的热情，久而久之，公民的参与意识就逐渐增强，被动的服从变成了主动的参与。与此同时，近年来网络技术和大众媒体等的运用也刚好为公民参与提供了有力的技术支持，从而有效地提高了公民参与的效率。

（二）公民参与的困境

1.行政主体不合理的利益需求及人格的异化。行政主体实际上具有双重身份，既是公务员又是一个公民个体，这种双重角色的统一使得其在制定政策的过程中往往就面临着公共利益和私人利益之间的冲突，因而出现了一种组织理想的非人格化与现实主体人格化的一种张力。然而，在官僚制的组织模式下，行政人员的职责仅仅就是服从决策和权威，他们完全丧失了自身的价值取向，成为官僚制运行的工具与囚徒。正如公共选择理论所揭示的，作为理性的经济人，行政主体常常是将个人的利益凌驾于社会公共利益之上，使政策制定权演变成自身谋取利益的工具。为了谋取私利，行政主体便会扼杀公民在政策制定中的参与，通过垄断政策的制定，追求个人利益的最大化。

2.公众参与机制短缺、发展滞后。众所周知，参与机制是公民参与形成的基本条件，对于公民的参与具有决定性的影响。在我国公众参与政策制定的渠道主要都是官方渠道，非正式渠道缺乏，公民参与所发挥的作用实际上并不大，实际参与的公众数量也极其有限。同时，我国法律也并未将公民参与作为公共政策制定过程中必不可少的内容，这进一步严重地影响了公民参与的深度和广度。

3.公民参与意识薄弱，热情不高。基于参与的有偿性、公民普遍存在的“搭便车”心理以及我国传统政治文化的影响，当前我国公民的参与意识还很薄弱，参与的动力不足，热情不高。

三、公共选择理论视角下的网络公民参与

公共政策的构建实际上是政府和社会之间互动的结果，是对社会利益的权威性分配，其本身就是对社会群体利益要求的回应。通常政府组织都会设置相应的利益表达渠道，而一旦社会利益群体如果觉得政府提供的利益表达渠道不能令人满意，不能有效和真实地表达和反映自己的意见，那么他们便会积极地去寻找新的利益表达渠道，并以此来引起政府决策者对自身利益需求的关注。通过政府设置的利益表达渠道一般称之为体制内的利益表达渠道，社会利益群体自己创设的利益表达渠道则被看做是体制外的利益表达渠道。如果社会利益群体创设的利益表达渠道得到政府决策者的认可，那么体制外的利益表达渠道也就随之变为体制内的利益表达渠道。

（一）网络公民参与的内涵

相较于正式的官方渠道，互联网的出现为我国公民参与提供了一条全新的体制外的利益表达渠道，由于网络的互动性、匿名性、及时性和经济性等特点，使得互联网除了满足工作和生活需要外，还成为人们反映民意和满足政治参与要求的重要工具。网络公民参与就是指社会公民借助网络表达自己的政治意愿，参与政治活动以达到影响或改变某一政治力量的决策之制定或执行目的的一种政治行为。公民在网络参与中，网络是公民参与政治的一种工具、方式和途径，是公民参政的基本载体，它使公民参与政治的状况发生了深刻的变化。

（二）网络公民参与的优势

公共选择理论从经济人假设出发，认为政府机构本身并非是一个没有自身利益的超利益组织，由于其自身的私利性，因而难免会导致政策失败。为了有效的弥补政策失败，势必需要政府权力向社会一定程度的转移，政府需要还政于民，并重新审视政府与公民的关系。网络公民参与正是这样一种有效的政民合作方式，它具有很多其他参与方式无可比拟的优势。比如它有利于增强公民的参与意识和民主意识；有利于增加公民参与的途径和手段；有利于促进公民与政府的直接互动；有利于降低公民参与的成本；有利于公共政策良好运行，尤其是在政策议程的建立方面和政策的执行层面。

（三）网络公民参与的不足与监管

作为新兴的网络公民参与也逐渐暴露出了一些问题，如参与主体的代表性问题，网络民意的真实性问题，网络参与的无序性问题，网络道德问题，决策层的盲目决策问题等。但总的来说，从公共选择理论的角度出发，网络公民参与仍不失为当前公民参与较为有效的一种形式，我们应对其给予适当的引导和规范。首先，应加强网络基础设施建设，扩大参与主体的规模，增强参与主体的代表性；其次，要对网络进行合理的规范，净化网络环境，加强网络的伦理建设，努力确保网络民意的真实性和有序性；最后，政府要逐步将网络公民参与纳入到体制内的利益表达渠道，并将之制度化。

四、结语

“回应性政府”在新公共管理理念中居于主要地位，它提倡以公众为服务的核心，积极回应公众需求。构建社会主义和谐社会不能离开政府对社会的管理活动，加强与改善政府治理模式有利于推动和谐社会的建设，公共选择理论正好为政府改革提供了动力和理论支持。网络公民参与作为当前我国政民合作的一个有效形式，应予以大力支持和引导，促使其在公共政策过程中发挥更大的作用。

参考文献：

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