浅析分税制改革及其引致的地方财政问题

【摘要】 分税制改革在理顺中央与地方财政分配关系、解决中央财政困难方面起到了积极作用，然而，也产生了一些消极影响。文章基于分税制改革的背景、内容以及中国国情实际，深入分析分税制改革引致的地方财政问题，并提出相关政策建议。

【关键词】 分税制 改革 地方财政 政策建议

一、文献综述

学术界已经有相当数量的文献对我国分税制改革及其所引致的地方财政问题进行了研究并取得了一定的成果，简述如下。

孙德超、阎宇（2009）指出，1994年分税制改革是在财政包干制致使中央财政收入占财政收入总额的比重日益偏低的背景下出台的，它在较短的时间内提高了“两个比重”，但也遗留了许多问题，迫切需要在规则和行为两个方面深化改革。主张要以合理、明晰、稳定及协调的规则规范和约束中央与地方财政关系调整中央和地方的博弈规则。

王小毅（2009）基于公共政策普适性与特殊性辨证关系的理论视角分析了我国实施分税制的政策环境的权力分配模式、基层自治、制度转型期等三方面的特点，提出了从三个层面解决基层政府财政困难问题：完善分税制，明确事权、财权；优化行政架构，减少行政层级；逐步培养自治观念，转变分权模式。

余晓羽（2008）以分税制为出发点，对我国中央税收和地方税收之间的税收博弈关系进行了详细的分析，着重思考和反省了我国税制改革中出现的一些问题，并就此提出一些可供参考的意见，主要有：在税种划分方面应受益原则、便利原则、效率原则和集散原则；税权划分应把握税收立法权和税收征收管理这两方面；要健全中央和地方财力与事权相匹配的体制等等。

苗连营、程雪阳（2009）分析了分税制改革后地方政府财政困难的问题及其后果，并且讨论了利用地方政府公债解决地方财政困难的可行性，发现破解地方债务黑洞的最为根本且亟须的策略是要依据立宪主义的基本精神进一步深化分税制改革。

二、分税制的含义

分税制，是指在明确划分中央和地方政府职责和支出范围的基础上按照税种划分中央与地方预算收入，正确处理中央和地方政府之间的财权、财力分配关系的一种财政体制，是分税分级财政体制的简称，这种体制通过划分中央和地方税收收入来源和管理权限，进一步理顺中央与地方财政分配关系，充分调动中央与地方财政的积极性。

分税制的重点在于“四个分”。一是“分税”，即中央政府和地方政府在划分事权的基础之上进行财政分权，将所有税收种类分为中央税、地方税和地方共享税。中央税全部归于中央财政收入，地方税全部归于地方财政收入，中央与地方共享税按照一定的比例在中央财政收入和地方财政收入中分配。二是“分管”，即中央政府管中央的财政预算收支，同时下放财权，赋予各级地方政府一定的自主管理本级财政预算收支的权利。三是“分社”，即各级财政均分设国税和地税，并且划分两部门的职责，国税负责中央税和中央地方共享税的征管及相关工作，抵税负责地方税的征管及相关工作。四是“分列”，即各级政府构成一级独立的预算，中央制定中央政府各年度预算，各级地方政府制定本级政府各年度预算。

三、分税制改革引致的地方财政问题

1、地方政府财政困难、入不敷出

分税制改革的主要目的是增加中央财政预算收入在总财政收入中所占的比重，从而增强中央对整个国民经济的宏观调控能力。但是，在分税制实行十多年后，一个凸显的问题就是地方财政预算收入占总财政收入的比重大幅下降，地方财政困难的现象日益普遍和严重。1993年到2004年间，地方政府的财政收入占整个财政收入的比重从78%下降到42.7%，但中央政府的比重却由22%上升到57.2%。而地方政府的财政支出占整个财政支出的比重却一直维持在70%的水平。

（1）原因分析。第一，中央和地方税收收入划分不合理，地方政府财政收入来源减少。分税制改革后，政府将大多数税收收入数额大、收入稳定的税种都归入中央税或者中央与地方共享税，而留给地方政府的大多是税收收入数额少的税种，这样的制度设置直接导致地方财政收入总量上的减少。比如铁路运输、国家邮政、工农中建四大股份制商业银行及各地方银行和外资企业及非银行金融企业所得税、营业税全部归入了中央税，这使得地方政府享受不到地方商业银行、国家邮政的地方机构等的所得税和营业税，但这些机构的营业税和所得税又往往是分税制改革前地方财政收入的主要来源之一。第二，地方政府财权和事权不相对称。分税制改革后出现的一个普遍现象就是事权、财权划分不清，事权维持了改革前的状况，而财权却主要划归中央。这样就导致事务上的管理由地方政府负责但却没有相关管理支出的收入来源。比如，分税制改革后将各地方银行和外资企业及非银行金融企业等企业所得税、营业税划归为中央税，但是这些企业由于地处地方，其相应的管理事务仍由地方负责，这就使得地方的财权和事权不对称。第三，地方政府缺乏其他的融资机制。1995年开始实施的《预算法》第二十八条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”因此，分税制改革后地方政府在收入来源减少的情况下不能通过发行地方债券等融资手段获得额外的现金流入，因此，地方财政的现金流周转不能通过其他的融资手段得到缓解。

（2）后果分析。第一，地方财政困难导致地方财政支出结构不合理。分税制改革后地方财政收入减少，财政困难，但预算法规定地方财政不允许出现赤字，必须预算平衡。于是便导致地方财政将有限的收入投入到对经济发展见效快、对GDP增长贡献大的项目中去，比如大型基本设施建设等，而减少了对农业、教科文及卫生等公共事业项目的投入。分税制改革后地方财政的支农支出和科教文卫支出的比重成整体下降趋势，这不利于我国提高教育、医疗保障水平，改善民生，提升产业结构。第二，地方政府乱收费现象严重，预算外制度外收入增加。分税制改革后地方政府收入减少，同时预算法又规定地方政府不可以发行地方政府债券，这促使他们通过预算外和制度外收入的渠道来增加收入，乱收费现象也就日趋严重。地方预算外财政收入占全国预算外财政收入的比重从1992年的55.7％上升到1998年的94.7％。乱收费会加剧增加人民负担，加重社会矛盾，不利于社会稳定；预算外收入和制度外收入的不合理增加不利于财政预算的监管和透明化。第三，地方财政困难导致腐败增加。分税制改革后地方财政为了增加收入，都想尽办法多争取中央财政的转移支付，腐败现象也大幅增加。这将不利于财政资金配置效率和政府管理效率的提高，也不利于我国政党的建设。