地方政府土地财政的综合经济影响及改革路径分析

收稿日期：20121012

基金项目：教育部人文社会科学青年项目“跨行政区域流域治理中的多层次公共管理问题研究”（10YJC630173）；中国博士后基金面上项目“太湖流域治理中的政府治理绩效评价与政策创新研究”（200904501083）；辽宁省社会科学基金重点项目“辽河、凌河等流域治理保护综合研究”（L11AJL004）

作者简介：吕丹（1978-），女，辽宁沈阳人，副教授，博士后，主要从事区域经济研究。Email：emmalv@163com

王钰（1988-），女，安徽黄山人，硕士研究生，主要从事区域经济研究。Email：393651548@qqcom

摘要：我国土地财政从形成、发展乃至演变成今天这一褒贬不一的概念，是有着特定的体制因素和制度背景的。因此，土地财政作为地方政府在我国经济发展特定制度背景下的一种行为模式，其选择有其现实的合理性。本文从宏观经济的发展现状出发，以大连市为例，通过土地财政与反映地区发展的不同变量间相互关系的分析，指出土地财政在其经济社会发展中所扮演的角色，然后对其进行客观的评价。并在此基础上，以土地财政在短期内无法完全退出经济的现实背景为前提，从促进地方经济可持续性发展的角度出发，提出地方土地财政改革的路径选择及政策建议，以期能够为其今后的地方财政健康发展提供思路。

关键词：地方政府；土地财政；土地出让；经济影响评价

中图分类号：F8107文献标识码：A

文章编号：1000176X（2013）01008407

地方城市经济发展过程中出现的“三高”，即高土地财政收入、高土地出让规模以及高房价成为各大舆论关注的焦点。近年来，随着大连经济建设步伐的全面展开以及城市化进程的快速推进，大连土地财政的力度和规模也日益增强。

一、大连市土地财政的发展现状与趋势

1 土地财政规模呈快速扩张趋势

一般说来，土地财政规模应该包括两个方面，即土地财政带来的收入规模和土地财政涉及的土地规模，鉴于数据的可获得性和可比性，在本文的研究中，对于土地财政规模，即土地财政收入的判断，就用土地出让金收入及部分主要土地相关税收收入的和来估算，这些税收主要就是土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税和房产税。通过相关数据的获取和汇总，得出2000—2009年大连市土地财政收入的整体规模，如表1所示。从表1可以看出，大连市土地财政的收入规模，除2005年出现短暂下滑外，整体上呈快速扩张趋势。2000年大连土地财政收入为167 835万元，而2009年则达到了3 574 648万元，年均增长率高达4047%。

2土地出让及土地出让金是土地财政的主体

根据表1可以看出，土地出让金仍是土地财政收入的主体。从表1中我们可以非常直观地看出，在2000年以来的十年中，大连土地出让收入在土地财政收入中的比重一直维持着很高的水平，在2004年的最高点时甚至达到了8872%，较2000年的5169%上升了近38个百分点。此后，虽然该比例有所下降，但是到2009年时，土地出让收入仍占到了土地财政收入的7426%。不难判断，大连近年来土地财政的运作是以土地出让为主导的，土地出让是大连当前发展土地财政的主导模式。

3土地财政的土地来源以存量挖潜为主并有向农地新增转变的趋势

目前，我国各级地方用于发展土地财政的土地资源主要有两个来源：一是存量挖潜，二是农地征用或征收。我们可以通过土地供应中新增数额在供应总量中的占比来大致反映其来源情况。新增占比越大，则表明土地供应越主要来自农地征用或征收，土地财政的发展也就越依赖于农地的征用或征收，尤其是土地供应出让中的新增占比越高，更表明土地财政对农地征用或征收的高度依赖。对于大连近年来土地财政发展中的土地来源情况，通过相关数据的收集，我们得到其土地供应来源情况表，如表3所示。

通过表3可以看出， 2003—2008年，大连土地供应的主要来源不是农地的征用或征收，而是存量挖潜。换句话说，就是这些年内，大连土地财政的发展主要依赖的是城市内部现有建设用地的挖潜与改造。而2009年，大连土地供应总体及出让中的新增占比都超过了50%，分别达到5892%和5874%。再次观察前六年的数据，可以看出，无论是土地供应总量中的新增占比，还是出让供应中的新增占比，它们都有一个共同的发展趋势，那就是波动上升。因此，不难判断，大连近年来发展土地财政的土地来源是以存量挖潜为主的，但是具有向农地新增转变的发展趋势。

4土地出让方式逐步向市场化过渡

我国城镇国有土地使用权出让和转让的相关条例、规定为地方政府国有土地使用权的出让提供了四种方式选择，即协议、招标、拍卖和挂牌，且在这四种方式中，协议是一种非市场化的出让方式。大连市政府加强了土地出让市场的监督和管理，从大连市土地出让方式的近期变动情况来看，也体现出了由非市场化向市场化方向的发展。

二、大连市土地财政扩张的根本原因——连锁收益下“公共人”的“经济人”行为偏向

作为执行中央政府行政职能和管理本地区经济社会发展的地方政府，其是直接面对社会公众进行各种管理活动和经济行为的市场主体，是与人民联系最为密切、行为效果对人民直接产生影响的政府层级。地方政府都是由个人组成的，政府所谓的集体决策最终也是由特定个人做出的，而人不会因从政就改变其“经济人”本质，并且在我国目前的社会生活状态下，多数人从政也只是将其作为一种谋生的手段。因此，地方政府作为“公共人”，其在行为选择的过程中难免会受到“经济人”本质的影响，对包括名誉、地位、社会资源和个人发展前景等在内的自身利益进行追逐，从而表现出有损公共利益的行为取向。特别是在当前转型时期，我国地方政府在经济社会管理活动中普遍存在着的“双重委托利益关系不对称、权力与责任不对称、激励与努力不对称以及信息不对称等问题”[1]，更是不断诱发并强化着地方政府的“经济人”行为偏向，导致各种争权逐利、机会主义等违背公共利益的行为。

当作为“公共人”的地方政府具有了“经济人”的行为偏向时，土地财政的强大连锁性收益必然会成为其追逐的焦点，成为各级地方政府不断扩张土地财政的强大动力。对于土地财政的收益，其主要包括各种收入收益以及土地市场发展引起的其他产业兴起的连锁收益。一般说来，当房地产市场繁荣时，地方政府的土地财政行为能够带来更多的收益，这主要是由于房地产市场繁荣导致了土地市场出让价格的上涨并增强了地方招商引资的优势。因此，在“经济人”的行为偏向下，地方政府在房地产市场繁荣时必然会加大其土地经营力度，扩大土地出让规模。大连市近年来土地出让面积的变化情况也反映出了这一点。由此，我们不难得出以下结论：在当前转型时期，“公共人”的“经济人”行为偏向不断促使各级地方政府做出有利于自身利益的行为选择，而土地财政能够带来强大连锁收益的属性就成为了其追逐的焦点，成为各级地方政府不断扩张土地财政的强大动力。

三、大连市土地财政的综合经济影响评价

目前，理论界对于土地财政的争议主要集中在其对于经济发展的积极作用与消极影响之间的对比和权衡，而矛盾也主要集中在其对经济增长的贡献水平，及其对经济发展的重要影响因素——房地产价格的过度上涨而引发的经济问题和社会矛盾的消极意义。因此，本文就着重从大连市的土地财政对经济增长和房地产价格所产生的经济影响进行深入的实证分析，藉此探寻对土地财政的根本性改革和淡出路径。

1土地财政与经济增长

本文选取大连市2000—2009年的样本数据，借助Barro[2]、Davoodi和Zou[3]等的内生经济增长理论及其相应函数模型的建立来对此问题进行定量分析。Barro、Davoodi和Zou等认为，影响人均产出的因素主要有两个，它们分别是人均公共支出g和人均资本数量k。因此，根据Barro等的研究，描述内生增长的生产函数就应该包括三个变量，即人均产出y、人均公共支出g和人均资本数量k，其相应的函数关系就可以描述为：

而根据我国当前的实际情况，地方政府公共支出的来源主要就是一般预算收入和以土地出让收入为主的预算基金收入。鉴于数据的可获取性和可比性，本文就用地方一般预算收入和土地出让收入作为地方公共支出的来源，用它们两者之和表示公共收入的总额。同时，为了突出反映土地财政对经济增长的作用，本文还将这些收入总和分为土地财政收入和扣除已列入土地财政收入的相关土地类税收后的一般预算收入两大部分。如此，经过调整的上述内生经济增长函数关系就可以表示为：

其中，y表示人均产出，p表示一般预算收入扣除土地类相关税收后的人均数额，d表示人均土地财政收入，k表示人均资本数量。

本文以大连市2000—2009年的相关数据来分析土地财政对其地方经济增长的影响效果及影响程度。在实际的实证过程中，本文采用C-D生产函数形式来表示三者之间的明确模型关系，即：

模型中的人均产出y用人均地区生产总值表示，人均资本数量k则用人均固定资产投资表示。同时，为了消除价格的影响，本文对模型中的所有数据都以GDP平减指数进行了调整。

运用SPSS软件，对模型进行估计，得到输出结果如表4所示。在输出的回归结果中我们可以看出，该模型调整后的拟合优度系数达到了995%，模型整体的显著性P值接近于零，三个变量通过上面的实证分析，我们不难看出，与理论判断的结果一样，土地财政对大连市近年来的经济高速增长做出了较大贡献，是推动地方经济增长的重要力量。因此，我们对于土地财政的改革，只能采取渐进式的方式，在继续保留土地财政对经济发展的积极作用的同时，逐渐改变经济增长的方式和支撑点，利用政策创新和结构优化来逐步改变土地财政的表现形式和规模。

2地方土地财政价格效应

首先，我们需要就地方政府供地策略下的动机和行为构造指标以进行定量测度。本文在实证过程中，借鉴郑思齐和师展[4]在研究该问题时构造的两个间接变量来表征地方政府的供地行为，它们分别是“协议出让量在土地出让总量中所占的比重”（记为XY）以及“土地出让金相当于地方一般预算内收入的比重”（记为XD）。在这两个变量中，前者用以表征地方政府对招商引资的需求程度，该变量值越大，表明地方越倾向于低价出让工业用地，因此也就越有通过抬高居住用地出让价格来弥补出让金损失的动力；后者用以表征地方政府对土地出让金的依赖程度，该变量值越大，表明地方越依赖土地出让金来弥补财政缺口，同样也就越有抬高居住用地价格的动力。

其次，在上面两个指标的基础上，本文以居住用地价格（记为LP）和住宅价格（记为HP）为被解释变量建立如下地方政府土地财政供地行为的地价模型和房价模型：

其中，Y分别表示居住用地价格LP和商品房住宅价格HP；X为地方政府供地行为的衡量指标XY和XD；Z为控制变量，用以表征居住用地和住宅的市场需求；ξ为残差项，下标t为年份。本文选用因变量的滞后项作为控制变量Z，同时，对居住用地价格和住宅价格都消除了通胀的影响并做了对数处理。

最后，就实证样本范围的确定，本文用大连2000—2009年的相关数据

数据来源分别为：住宅商品房销售价格数据来自2001—2010年的《中国房地产统计年鉴》；居住用地价格来自中国城市地价动态监测系统（即中国地价网）；土地出让数据，包括协议出让土地宗数、总出让宗数和成交价款来自2001—2010年的《中国国土资源年鉴》；大连地方财政一般预算收入来自2001—2010年的《大连统计年鉴》。来对模型进行估计。利用EVIEWS统计软件对模型进行估计，结果如表5所示。

从2可以看出，上述四个模型中的自变量对其因变量变动的解释力度都达到了90%以上，同时四个模型的DW值都在2左右，不存在自相关问题。因此可以说，四个模型的设定都较合理且有效，估计结果也具有较高的可靠性。这里我们就重点针对自变量系数的回归结果进行一个简单的说明。在地价模型①和②中，XY和XD的系数都显著为正，这说明至少在本文的观察期内，大连对招商引资的需求确实推动了其居住用地价格的上涨，而其地方财政对土地出让金的依赖也对地价具有推动作用；但是，无论是反映招商引资需求程度的XY，还是表征地方财政对土地出让金依赖程度的XD，它们的系数都明显小于作为控制变量引入的用以表征居住用地市场需求的因变量滞后项的系数。在房价模型③和④中，XY和XD的系数虽为正，但却都不显著，说明大连的引资需求及土地出让金依赖在一定程度上会通过土地市场传导至住宅市场引起房价上升，但是该效果并不显著；而作为控制变量引入的因变量滞后项的系数却显著为正。

分析结果表明，影响大连居住用地价格和商品住宅价格的最主要原因是以它们各自的上期价格为基础进行预期来反映的需求。因此，从根本上来说，导致大连居住用地价格和商品住宅价格上涨的关键实际上是社会对两者价格不断上涨的预期。而引致该预期的因素除建设用地的稀缺性外，正是地方政府的土地财政及其供地策略。事实上，地方政府能够在土地市场上高价出让居住用地，也正是通过这种预期的强化来实现的。居住用地价格以及商品住宅价格不断上涨的根本原因在于社会对地价及房价不断上涨的预期，而地方土地财政对这种预期的不断强化使得这种预期变成了现实。

四、土地财政的改革路径分析与对策建议

从合理配置土地资源、充分发挥土地效益的角度考虑，地方政府利用自身土地要素唯一供给者的身份，对土地资源加以经营、利用是无可厚非的。但是，同企业经营一样，地方政府的土地经营也会因经营规模、经营方式等对合理规模、合理路径的偏离而引发各种问题，从而影响其发展的可持续性。显然，大连当前土地财政的发展就偏离了其合理、稳定和持续发展的轨道。因此，从土地财政在我国形成并长期存在的体制及制度背景出发，结合大连当前土地财政发展的问题，提出其改革的路径及政策建议，以期有助于促进大连土地行为的合理优化，继而实现其经济社会的和谐稳定可持续发展。

1优化土地储备计划，建立规划公众参与制度

在具有科学的土地储备计划的指导下，土地管理部门应相应完善有利于计划实施的配套方案，以提高计划实施的效率。如在土地总体储备规模既定的情况下，应适当考虑在经济适用房宜建区加大土地储备力度，以保证经济适用房建设目标的实现；而在普通商品房及经济适用房宜建区，要严格控制现状用地的增建和扩建行为，以降低未来的拆迁补偿费用。

建立城市规划公众参与制度，使被征地农民、动迁户了解整个城市发展的思路与方向，意识到征地是为了城市取得更好的发展、市民生活得到更大的改善，鼓励市民参与城市建设，这对于显著增强政府与被征地市民之间的理解，并继而减少征地中、房屋拆迁中冲突的出现，具有十分重要的现实意义。同时，组织市民到本省或外省已建设好的规划区参观，提高市民参与城市建设的成就感，这对于增进市民与城市政府之间的沟通、理解，有效减少土地收储过程中冲突的发生，促进土地收储的和谐性建设也具有重要的现实意义。

2明确具体的政策—监督—管理机制，发挥协议出让的产业扶持作用

从过去的“土地使用权出让可以采取下列方式：协议、招标、拍卖”到“除划拨土地使用权转让、国有企业改革中处置划拨土地使用权以及特殊用途等用地外，都不得协议出让国有土地使用权”，再从“出让国有土地使用权，除依照法律、法规和规章的规定应当采用招标、拍卖或者挂牌方式外，方可采取协议方式”到“对于需要办理国有土地使用权出让的经营性用地，均须通过招标、拍卖、挂牌方式在土地交易市场公开进行”，可以看出我国对以协议方式出让土地的要求及规定越来越严格、具体，这对于提高我国土地利用效率、促进土地市场发育、优化土地资源价值都发挥了重要作用。但是，我们必须认识到，只要政府担当城市经济管理者的责任，其在制定各种政策时就总要有所倾斜。就城市供地而言，对于某些客观上需要扶持的企业或产业，在用地上给予适当照顾是可以理解的，也是必要的。也就是说，无论政策要求多么严格，协议出让土地的方式是不可能完全取消的。即使在表面上取消，各地政府也会在实际的操作中灵活变通，以达到协议出让的效果，如定向出让，其实质就是一种变相的协议出让方式。事实上，协议出让的问题并不在协议本身，而在于当前适行的协议办法的不完善。因此，地方政府应积极完善当前的协议出让机制，明确具体的产业政策依据，公开办事程序，加强监管力度，以实现协议出让在法律上的合法性、在程序上的透明性、在操作上的公平性，从而充分发挥协议出让的产业扶持作用。另外，在协议的过程中，政府部门还可以就协议内容进行变革，除就出让的价款进行协商外，还可以适当增加与经营情况相关的附加生效条件条款或限制性条款，以增强土地协议出让的实施效率，如，在经营效益超过一定水平时企业需要分期返还获取土地时享受的出让金优惠，又如在如经营效益达不到政策要求时政府可以收回土地使用权。

3完善土地利用绩效评估系统的建设，提高土地利用效率

对土地利用绩效进行评估，不仅是优化土地资源配置，充分实现土地资源价值的内在需要，更是贯彻国家土地利用基本国策，集约利用土地资源，实现城市可持续发展的必要保证。地方政府各有关部门应切实加强对土地利用绩效评估系统的建设，优化评价方法，设立评价模型，构建既具科学性、可操作性又具前瞻性、可指导性的土地利用绩效评估综合指标体系。完整的土地利用绩效评估体系应该包括宏观和微观两个层次的评价子系统。就宏观而言，主要指的是各类用地布局的合理性、结构规模的适当性以及土地的集约利用水平等；而在微观层面上，则指的是土地市场上各类微观用地主体对土地的利用效率，包括土地的利用率、土地的投入产出效益等。而在当前，各级地方对土地利用绩效的关注焦点多停留在宏观层面上。但事实上，只有在微观层面上实现土地的高效利用，才能在宏观层面上提高土地利用的集约水平。因此，在严格执行土地利用规划的前提下，各级政府部门更应该注重对微观市场主体土地利用情况的把握，切实提高土地利用效率。在具体的操作过程中，可以根据不同的获地方式、用地类型选择不同的评估、管理侧重点。如对于以招拍挂等市场方式取得土地的企业，应加大对闲置土地的处置力度，而对于以协议等非市场方式取得土地的企业，则应该关注企业的经营效率。

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