城郊失地农民养老问题研究

【摘 要】本研究报告以南昌市南昌县200户城郊失地农民为调查对象，调查发现征地补偿标准低、资金发放不及时、投保能力差、收入减少、家庭赡养能力下降、社会养保险意识逐渐增强、对现行社会养老保险制度缺乏信任感等状况，在此基础上，通过对南昌县城郊失地农民养老问题产生的问题进行深入的分析， 提出了相应的对策和建议。

【关键词】城郊；失地农民；养老问题

一、城郊失地农民养老问题研究现状

（一）研究背景

第六次全国人口普查显示60岁及以上人口占总人口的13.26%，其中65岁及以上人口占8.87%，人口老龄化已成为关乎我国经济社会协调发展的严重问题，养老问题的解决迫在眉睫。城市郊区的发展在很大程度上是社会结构变迁的缩影，伴随着社会经济的不断发展以及城市化进程的加快，以工业园区、高新技术开发区、大学城和外环线等用地项目的规划修建为特征的新一轮“圈地运动”在全国展开。在这一过程中，由于现行土地使用制度的缺陷，行政部门操作的不规范和相关社会保障制度的缺失，城郊失地农民在土地非农化转移的收益分配中，处于弱势地位，其权益常常受到侵害失去土地，农民就失去了基本的生存保障，尤其是进入老年后，随着其劳动能力的逐渐丧失，养老问题成为特别突出的问题。

（二）调查过程与方式

本研究的调查对象城市郊区失地农民-从农村中游离出来的一个新型群体。笔者通过探究其面临的养老困境，提出了一些对策和建议。本次调查采用入户调查方式， 调查对象为南昌市南昌县18岁以上的被征地农业人口， 运用问卷调查法和访谈法等，了解该区失地农民养老现状以及存在问题， 同时对失地农民进行社会养老保险的宣传， 对未就业的失地农民进行就业咨询。本文基于调研数据，通过深入挖掘分析，探讨各种可能的养老路径，为政府提供可行的政策方案，致力于推动城郊的失地农民“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐”。

二、南昌县城郊失地农民基本情况

（一）年龄分布

在进行的400份随机调查问卷中，六十岁以上的老人占了36.77%，由于他们已经丧失外出务工的能力，大多在家里做些简单的家务，正在面临养老问题，一定程度上方便了我们了解一手资料，随机调查中老年人所占比例多达68.66%。

表1调查对象年龄分布

（二）性别结构

从性别结构来看，调查的对象多为男性，男性多为户主，对家里的情况较为了解，能够给出较为全面的信息。

（三）文化程度

从调查的对象文化程度来看，小学以下的文化程度占61.66%，初中和高中文化次之，普遍文化程度较低。

三、南昌县城郊失地农民养老现状

城郊失地农民，既有别于传统意义上的农民，又不同于城市居民。在社会保障方面，他们既失去了土地的保障，又不享有城市居民的社会保障，处于社会保障的真空地带。该地城郊失地农民的户口属于城市开发区户口，但其所购买的非城镇居民养老保险，而是新农保，他们虽然拥有城市居民的身份，但却只能享有农村居民的待遇，这就注定了他们的特殊性。城郊失地农民养老问题更是一个重要问题，失去了土地这一基本的保障，如何解决今后的养老问题是每个失地农民心里牵挂的大事。

（一）政府征地补偿标准低

我国《土地管理法》及其实施条例对征用土地的补偿作了比较明确的规定，主要包括以下内容：征地补偿=土地补偿费+青苗补偿费+开发建设基金+安置补助费，按照《南昌县人民政府办公室关于印发南昌县征用（收）土地补偿办法的通知》征地补偿费标准为水田为31824元-32365元/亩，水浇地为每亩31824元-32115元，其它农用地为11138元-11328元/亩，农村居民点用地为21517元-21684元/亩，村庄工矿用地为11240元/亩，水利设施用地及特殊用地均为11138元-11240元/亩，未利用地为6365元-6473元/亩（以上用地补偿均含土地补偿、劳力安置补偿）1。在调研过程中发现，81.31%的调查对象反应的补偿标准没有达到文件要求。与此同时，政府将土地以征地款数倍的价格卖出，土地升值后的红利让政府和开发商拿走了，农民了解情况后颇为不满。政府给失地农民发放土地征用补偿金的，可以让失地农民一夜之间得到相对可观的收入。由于部分失地农民心态的不健全，滋生懒惰思想，只图眼前安逸，不谋求发展，又不善于理财，出现少数失地农民返贫现象。

（二）失地农民对当前收入现状满意度低

表4 失地农民对自己目前收入状况满意度

在对失地农民的养老问题进行调研的结果发现，失地以后有15.95% 的调查对象认为自己的收入与征地前相比严重减少，有25.00%的调查对象认为有所减少，31.93%的调查对象认为变化不大，22.87%的调查对象认为有些增加，另外还有4.25%调查对象认为收入同失地前有很大增加。总体来讲，有超过72.88%的调查对象认为自己土地被征收后，收入没有增加甚至减少了。

（三）家庭养老仍然是农民首选养老方式

表5调查对象认可的养老方式

调查的数据显示，传统的家庭养老仍然是最受欢迎的养老方式， 43.90%的调查对象倾向于家庭养老，也有17.07%的调查对象倾向于购买养老保险。37.19%的调查对象认为要自己存钱养老，因为儿女生活状况也不是很理想，他们不希望给儿女增加负担。计划生育的推行，独生子女增多，依靠子女进行养老的负担也在不断加重。

（四）失地农民对养老问题较为担忧

表6您对现在或者未来的养老问题担忧吗

调查结果表明，26.87%的调查对象对自己今后的养老问题非常担心，38.28%的调查对象对自己今后养老比较担心。从养老经费的来源来看，南昌县高新区给达到推行年龄的老人给每人每月120元，国家社保每人每月发放60元，所调查的村庄集体多数财政吃紧，没有能力提供补助，部分村集体提供每月30元的补助，因此，达到退休年龄的老人累计最多每月210元，按照现在的物价水平看，210元每月根本无法维持生活，并且随着老年人人年龄的增长，身体机能逐渐衰退，看病医疗保健支出不断增加，虽然都参加了农村合作医疗，但是自己还需要支出一部分费用，这也是一笔不小的开支。随着农民的年龄增长，所面临的各种养老问题就越突出。

（五）对现行社会养老保险缺乏信任

从城郊失地农民对农村养老保险态度的统计情况看，多数失地农民主观上愿意参加农村养老保险。但是对现行养老保险缺乏信任，村里的部分年轻人告诉我们，即使他们现在交了养老保险金，也要等到退休年龄到了才能领，万一政策变化，自己交的保费就白交了，其中还有部分调查对象认为没必要交保费，认为养老保险的发放标准太低了，不足以让他们到了退休年龄后养老。还有部分村民对政策不了解，不愿意冒风险，觉得还是把钱放在银行里比较安全。

四、城郊失地农民养老问题产生的原因分析

从调查情况来看，城郊失地农民养老问题具有复杂性，既有制度上的缺陷，也有农民自身的原因。

（一）征地补偿机制不完善

1、补偿标准偏低。《中华人民共和国土地管理法》第47条规定：“征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。”《土地管理法》还规定：“依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。”近十年来国民经济飞速发展工业制成品的价格飞速上涨，而农产品的价格涨势较慢，按《土地管理法》规定的标准进行补偿已显然过低。而南昌县征用土地时，给予的补偿费用是固定的，基本标准是11000元/亩，有农作物的再加上一些青苗损失费，这些费用远远不足以保证失地农民的生活。

2、安置方式单一。《中华人民共和国土地管理法》第50条规定：“地方各级人民政府应当支被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营，兴办企业”。这种对于失地农民安置方面的规定明显过于简化过于模糊，对安置失地农民的责任并没有明确；没有规定调解裁处安置纠纷的责任主体和办法，以及对未负责任者的处罚；也没有随着失地农民身份转变而凸显社会保障的必要性。失地农民安置责任不清，从而导致部分政府官员对失地农民漠不关心，采取“事不关己，高高挂起”的态度，也是征地单位普遍采取“一脚踢”的货币安置的重要原因。这种单一的货币安置方式，并不能解决失地农民长久的生计问题。农民失去土地后，将面临经营无门路、打工没人要、办厂缺本钱、就业难度大的困境。

3、政府、开发商与民争利。土地作为一种不可再生资源，具有稀缺性，存在增值的可能。由于信息不对称，农民并不了解土地利用的整体规划，也不可能准确把握土地的市场价值。而土地的征收价格与出让价格之间巨大的利润差异，极大地刺激了地方政府“土地财政”的逐利动机。失地农民的土地在征用前，政府出价相当的低，而在征地后，土地价格飚升，有的高达几十万甚至上百万元一亩。作为土地所有者和使用者的农村集体经济组织和农民理应参与土地的收益分配，而事实上失地农民无法享受到土地的增值利益。

（二）社保机制不健全，严重影响农村的社会稳定

土地是农业最基本的生产资料和生产要素，是农业生产所必需的物质条件和自然基础，也是中国农民生存、发展的重要保障。农民所承包的土地就是农民的就业保障、生活保障、养老保障和伤病养老保险的可靠依托。长期以来，我们实行的是城乡二元经济体制。我国农村实行家庭联产承包责任制，在土地均分的原则下，把土地作为保障农民基本生活需要的手段。土地的福利作用足以抵消其效率损失，从而为家庭经济的发展及其保障功能奠定了基础，为农民的土地保障和家庭保障提供了制度安排。而城市实行的是“高补贴、广就业”的社会保障制度，即有了城市户口就可享受就业机会及养老、医疗等一系列社会保险与粮食、副食品、住房等补贴。可是，农民在失地的同时也失去了农民的身份和土地的福利功能，但又未同时获得市民的社会保障待遇，结果是国家、集体、社会“三不管”，什么福利、保障待遇都没有。也就是说，在社会保障制度尚不健全的情况下，土地一旦被征占，就意味着农民失去了基本的生存保障，陷入“种田无地、就业无岗、低保无份”的境地。虽然南昌县为全国经济百强县，但是要将失地农民纳入城市社会保障仍然比较困难。

（三）失地农民自身因素

1、传统养老观念的束缚。失地农民受传统农耕思想影响较大，失地农民由农村居民变为城镇居民，不仅仅是身份的转变，更重要的是，还要实现思想观念、行为方式、生活方式等一系列的转变，在这个过程中他们存在或多或少的不适应。表现在养老保障问题上，对失地农民保险知识、风险防范意识的不够，缺乏对养老的责任感。

2、缺乏对土地价值的评估能力。由于当前土地产出能力的提高已经很难，土地的收入占农民总收入的比重在不断下降，从而导致部分农民对土地的感情越来越淡，不少农民认为，现在能够把土地卖掉最好，换得了经济收入还能一身轻松，没有意识到未来土地对自己养老的作用。另一方面，由于自身知识的局限性，对于土地的市场行情不了解，并不知道土地的真正价值。因此，当政府部门宣布要将某一区域规划，征用土地时，部分农民们的反映不是担忧，而是欢心雀跃，都想要把握住这难得的机遇，甚至有些地方出现了竞相压价、贱卖土地的现象。不仅使得自己的利益受损，也使得一些不法分子的阴谋得逞。

3、缺乏家庭可持续发展意识。部分失地农民在拿到补偿款后，由于缺乏相关的金融知识，基本上没有长期理财规划，花钱大手大脚，很快将补偿款挥霍完。另外失地农民受教育程度普遍偏低，缺乏必要的专业技能，再就业比较困难。如果丢失了勤劳节俭的传统，没有长远的家庭发展意识，家庭维持就将陷入困境。这也给社会带来了一些不稳定因素，一旦其生活来源出现问题，上访、堵路、游行静坐等就会增多。