城市防洪工程的有效性和经济性分析

【摘要】随着我国经济社会的快速发展，城市化水平得到迅速提高。我国的防洪形势也在发生变化，由原来的以农业、农村为主，逐步向城市防洪转变。而现在城市防洪工程问题严峻，显然不能适应这种形势的发展，与全社会日益提高的防洪安全保障需求不相适应的矛盾也日益突出。本文正是从这种问题出发，从城市防洪工程的管理和效益出发，探讨改善和提高城市防洪工程的有效性和经济性。

【关键词】城市防洪工程；有效性；经济性

自古以来，我国多以农业大国自居，以往的防洪重心更多是放在农业、农村。然而，现在的情况已经发生了很大的改变。改革开放以来，随着社会经济的快速发展，我国的城市化率已从1978 年的 17.9％提高到 2006 年的 43.9％，大量的人口和财富聚集到城市中来。[1]城市在我国的政治、经济、文化工作中所起的作用越来越重要，但我国绝大部分城市的安全都受到洪水的威胁。因此，城市防洪非常重要。然而，我国目前城市防洪体系还比较薄弱，防洪能力相对于发达国家甚至印度等发展中国家来说都很低。城市在防洪工程的建设和管理效率低下，防洪工程的经济效益差，这些问题严重制约了城市的发展。本文正是基于有效性和经济性两方面的分析，来探讨我国城市防洪工程建设的正确途径。

1 城市防洪工程建设面临的问题

城市防洪工程是指为抵御和减轻洪水灾害以及由此引起的次生灾害，对城市居民生命、财产和各项工程设施造成危害和损失，所采取的各种预防措施的系统。为了保证城市的防洪安全，必须逐步建立和完善城市防洪系统。但是与农村的防洪工程不同，城市的防洪工程有其自身的特点，这些特点也决定了其建设的艰巨性。

1.1 城市防洪体系保护区域相对较小且集中

城市通常都是一个地区的政治、经济、文化中心和交通枢纽，重要的部门和基础设施以及大的厂矿企业都设置于市区，战略地位非常重要。城市人口集中，财富积聚，其保护区域相对较小也很集中。虽然目前城市规模不断扩大，但相对于广大农村来说，其所占面积仍然相对较小。所以城市防洪体系可以集中，这为城市防洪的分区防护提供了可能。对于城市核心区域保持最高的防洪标准，而对非核心区域可以采取稍低一点的防洪标准，使有限的资金发挥最大的效益。

1.2 城市防洪存在二元结构与多头管理现象

中国目前绝大部分城市的防洪排涝体系分为防洪、排涝两部分。两者本应相互依存、有机统一，但多数城市防洪工程建设都普遍存在着“二元结构”现象，即城市范围河道归水利部门管辖，防洪排涝工程建设有的还归属城建部门，城市范围地表水排放归市政部门的管辖。这样混乱且职责不明确的管理系统，很容易使城市的河道管理和排涝对接出现问题。结果就是城市内部防洪排涝设施的日常维护、多头管理现象也比较突出，经济效应差。

2 完善管理，增强工程有效性

针对城市防洪工程面临的诸多问题，笔者认为增强系统管理的有效性是第一位的。要把城市防洪工程作为一个区域的管理系统，从多个角度完善，增强系统的整合力。

2.1 人员管理

制定城市防洪工程运行、管理制度及相应的技术操作流程，使城防工程管理规范化、专业化、制度化。有了规范化的运行管理制度及相应的技术操作流程作保障，就不至于在人员岗位变动的情况下出现管理脱节的问题，安全也就有了保障。同时加大专业技术人才的引进力度，尤其是对自动化、液压和高压控制方面专业人才的引进。现代化的大型水利枢纽工程，自动化程度很高，作为一种对专业和技术要求特别高的系统，离不开专业技术人员的操作、控制和维护。另外，还要定期组织管理人员进行监测技能、测量仪器、法律法规及各种相关工程事故处理方法培训，以提高单位人员素质及应对危机的能力。

2.2 上下级管理

在城市防洪工程管理系统中，应该加强与上下游部门的合作，特别是对防洪工程运行有影响的，如大坝、水库、电站等，必要时由水利主管部门统一调度，保证工程的安全。要科学地明确防洪工程建设和病险水库治理的主体单位，城市防洪工程要避免水利、 建设、城建等相关部门都在管， 都管不好的现状。小型水库按分级管理的要求，按水库等级明确主体，统一工程管理和工程施工管理，减少“有利益都上、有困难都让、有问题都躲”的尴尬局面。在政府的统一组织协调下，整合各方面力量、资金和资源， 把防洪工程建设和病险水库治理工作落到实处。[2]

2.3 工程运行管理评价

最后，在城市防洪工程完建的日常工作中，建议管理单位自己或上级单位组织人员对城市防洪工程运行、维修、养护和监测等内容进行评价。主要复核工程各项规章、制度和计划是否落实，对出现问题的地段是否及时处理，工程监测记录是否完全等，针对工程管理上的不足提出意见、建议，以提高城市防洪工程的实际运行水平。

3 重视效益，提高工程经济性

防洪的目的，就是要求用一定的工程措施防止或减少洪，其减少的灾害损失就是防洪工程效益。衡量城市防洪工程的经济性，就应该从成本和收益两个方面来测度。

3.1 工程的投入成本

城市防洪工程的投资主要是指主体工程、附属工程、配套工程、移民安置及环境保护、维持生态平衡所需的投资。分洪滞洪工程淹没耕地和迁移居民，如果若干年才遇到一次，且持续时间不长，可根据实际情况给予补偿，可不列入基建投资。

城市防洪工程的年运行费主要包括工程实施后每年需负担的岁维修费、大修费、防汛费等。一般岁维修费率为0.5%~1.0%，大修费率为0.3%~0.5%。防汛费是防洪工程的一项特有费用，与防洪水位、工程标准、防汛措施等诸多因素有关，一般随着防洪标准的提高而减少。[3]

3.2 工程的经济收益

由于防洪工程这种大型的、具有社会效益的公共品特性，很难用一些指标来衡量其收益。在此笔者提出，借用经济学的机会成本概念，用防洪工程保护辖区内人口数量、财产等机会成本来衡量其经济收益。

随着我国城市化进程的加快，大部分固定资产都集中到城市，而且人口密集，一旦城市防洪体系失守，将造成重大的财产损失和生命伤亡。笔者建议用统计局对城市防洪工程辖区内的经济统计指标作为机会成本，来衡量该防洪工程的经济收益。

4 实例分析和比较研究

针对当前城市扩张性用地和城市防洪基础设施滞后的矛盾，除了一些普遍性的防洪策略和防洪措施，水利部门还要因地制宜，根据地区环境和要求，以高效的战略指导实施不同的战术操作，从而确保防洪工程的有效性和经济性。下面从以我国比较有代表性的广西、河北和山东等省份，用实例进行比较探究，摸索出面对洪水威胁的环境，城市完全可以生存发展的新思路。

4.1 广西沿江城市防洪工程改革与探究

广西地处中国地形第二阶梯向第三阶梯过渡的斜坡地带，是一周高中低的盆地，因暴雨引发的洪水从高原地带直泻平原盆地后，极易壅积于低平的盆地或谷地，浸上城市所在沿河阶地形成灾害。[4]进入20世纪后，新的城市规模逐渐兴起，旧区中原先起防洪作用的城墙、壕沟被清除后，沿江筑堤成为最主要的防洪手段，来保证城市的安全。但是随着城市的扩建和一段时间的无序发展，广西沿江城市在洪水期间即使堤防挡住外江洪水，内涝问题还是会出现。而且，城市土地的不合理使用，加上及时有效的洪水预警预报系统及相关非工程防洪措施的欠缺，在很大程度上抵消了工程防洪措施所起到的保护作用。

城市综合防洪体系中的关键环节，还是加快城市内工程性防洪配套设施的建设。而城市内防洪工程设施的配备和防洪措施的完善主要来源于以下几个方面。

4.1.1 市区内河道治理。首先应确保市区内主河道和支流两侧的清障力度，拆除和清理阻碍物，留出足够的泄洪通道和滞洪库容。其次是逐步挖掉城区河道中不必要的洲滩和礁石，以拓宽局部河道，从而避免这些地段在洪水期间，形成阻碍行洪的瓶颈。

4.1.2 合理制定排涝标准，坚固排涝设施。由于城市化的迅猛发展，市区中不透水的硬质地面面积大量增加，地表径流峰值也不断增大；加上排涝设施配备不够完善和缜密，城区内支流滞洪库容又在减少，很容易导致涝水无法及时抽排而内涝的尴尬现象。因此，排涝设施的配套和完善，是排涝工作的先期必要准备。

4.1.3 注重生态效益，贯彻可持续发展。城市水利的发展，始终是建立在科学管理的水利建设基础上，因此，坚持可持续发展的水利是城市水利发展的必然趋势。可持续发展的水利是指以现代的治水观念为主，即包括科学的管理体系、先进的治理技术和现代的工程设施来治理水，使得水资源、水生态、以及水景观的规划、建设和管理满足社会经济可持续发展需求。

4.2 临沂市城市防洪工程改革与探究

沂河是淮河的支流，是山东省的重要防洪河道。临沂市位山东省南部，沂河正好纵贯全境，因此该市极易发生洪涝灾害。过去，临沂市区内排涝，主要依靠的柳青河、陷泥河、涑河等，但是这些河道设计防洪标准低，加上长年不断淤积、垦植等原因，现有防洪标准演化到不足10年一遇。而且，有报道称该市内的地下排水管网的出口往往不畅，所以每遇大雨就积水严重，严重影响市民生活。[5]

制定合理的城市防洪标准是该市防洪工程建设的首要着眼点，否则频繁的洪水危机必然给城市经济发展带来深远的负面影响。当前，临沂市城区现有防洪工程主要是沂河、涑河的堤防建设。根据该市的总体规划布局，分区采取相应的防洪措施，从而加强城市防洪的合力，是当前工程建设的指导理念。而且，根据临沂市的地理位置和城市发展进程，相关水利部门应重点做好城市河道的清淤治理工作，并以15年除涝标准为要求。其次，疏挖城市地下排水管网，增大排水能力。只有打通城市排涝出口，才能保证排水畅通。另外，还应提高小型水库的利用率，克服传统的“重建轻管”的观念。要以“三分建、七分管”的指导思想对水库进行管理，各级部门和工作人员必须认识到，工程建设是基础，管理是关键。所以，对大小水库的精心维护，是防洪工程的效益得以持久发挥的保证。

4.3 石家庄市城市防洪工程借鉴

石家庄市位于河北省中南部，是省会城市，人口密集。该市区主要受滹沱河、北泄洪渠以上的太平河与古运河以及南泄洪渠以上的金河与河等三个系统洪水影响。滹沱河为该市第一大洪源，目前其防洪标准为50年一遇，设计流量3300 m3/s，滹沱河北大堤是省重点防洪工程。[6]

北方城市石家庄市的防洪工程仍面临诸多问题，例如南北防洪堤顶高程不满足设计防洪标准要求、南北泄洪渠及河行洪标准低以及滹沱河综合整治工程尚未完成仍有隐患等等。

但是，诸多专家学者根据石家庄市洪涝水的特点，制定了一系列防洪工程的设计和建设，值得其他省市的学习和借鉴。例如，针对该城市防洪应采取外阻滹沱河、太平河洪水入市，内排涝水出市的对策；城市防洪的设施建设包括南、北防洪堤，南北泄洪渠，以及市内的排水管网、明渠等等。

结合南水北调工程的实施，该市也在积极进行河、渠清障整治工作。滹沱河按50年一遇洪水标准进行规划治理，纳入流域防洪规划。太平河、古运河和北泄洪渠均按20年一遇洪水标准整治。另外南泄洪渠规划治理按5年一遇洪水标准，相应工程措施为疏浚、拓宽和浆砌石衬砌。各项标准有的放矢，也切合实际。

5 小结

我国的城市化水平在未来二三十年仍会迅速显著发展，所以城市防洪工程建设的道路任重道远，且困难重重。但只要在建设城市防洪工程时，以科学的管理水平为保障，以防洪工程的经济效益为目标，那么城市防洪工程的有效性和经济性就能实现，就能保证我国城市化水平的顺利进行。

另外，通过实例化的比较我们不难发现，对于暴雨径流较大的南方地区，尤其一些沿江、河的城市，其排涝工程应尽量具有针对性和实效性。城市防洪既是区域防洪的重要组成部分，又是城市整体生态建设和发展的重要方面。随着经济社会的不断发展，城市防洪的标准和质量也应更上一层楼，城市防洪工程建设的有效性和经济性则是统筹发展的必然要求。

参考文献：

[1]梁礼民，当前我国城市防洪工程特点及新的变化趋势[J]，民营科技，2010(7)：197

[2]刘立新，城市防洪工程建设和病险水库治理是变“水害为水利”的积极举措[J]，工作研究，2009(1)：46

[3]曾海强，城市防洪工程经济分析[J]，企业科技与发展，2009(18)：142

[4]马洪川，广西沿江城市防洪策略研究[J]，广西大学学报(自然科学版)，2010(3)：38

[5]李金宝，李康恒. 临沂市城市防洪的特点及规划措施[J]，水利论坛，2008(10)：59

[6]李锁庄，韩凝. 石家庄城市防洪规划体系探讨[J]，中央民族大学学报(自然科学版) ，2011(2)：12