完善领导干部交流制度问题研究

江总书记在《努力建设高素质的干部队伍》的重要讲话中强调指出：“坚持做好领导干部的交流工作，是加强领导班子建设的一项重要措施。领导干部长期在一个地方、一个部门工作，不但不利于他们进步和提高，而且弊端甚多，一些不正之风也往往由此产生。因此，必须有计划地实行领导干部的定期交流制度。越是有发展潜力的干部，越要舍得交流，使他们在不同的环境中得到锻炼提高。有些重要部门、关键岗位的干部，也要定期组织交流”。近年来，合川市认真贯彻中央和重庆市关于干部交流的规定，加大了领导干部交流力度，全面实施乡镇和市级部门领导干部跨区域、跨行业的全方位交流。1998年以来，先后从市级机关交流了48名干部到乡镇，从乡镇交流了39名干部到市级部门，乡镇之间交流227人次，部门之间交流86人次。去年机构改革中，实行镇街和市级部门所有内设机构负责人跨区域、跨部门竞争上岗，127名干部跨镇街、跨部门参与了竞争上岗，56名干部通过竞争实现了跨镇街、跨部门交流。实践证明，干部交流对优化领导班子结构、加强干部队伍建设和党风廉政建设，特别是在培养锻炼和选拔年轻干部上起到了很大的推动作用。但是，从干部交流工作的实践来看，仍存在的一些难点问题，需要进一步探索有效的办法加以解决。

一、干部交流工作中存在的问题

干部交流按照其目的来划分，一般分为培养流、回避流、任职期满交流、调整流四种类型。事实证明，不管是哪一种交流都必然会带来工作环境和生活环境的改变，相应地会给干部的工作和生活带来一些直接的或潜在的影响。综合分析来看，在当前干部交流工作中，主要存在“三难”问题：

（一）逆向交流难

具体来说，主要表现在“三不愿”：

1、上级机关不愿平级交流到下级机关。从我国现行的政权管理体制来看，呈倒树枝状，越在上层的机构，在管理的权威性、职能的相对独立性、业务工作的宏观指导性也就越强；而越在下层的机构，对上负责的部门也就越多，受制约的因素也越多，而且接触的情况也更复杂，特别是基层乡镇一级，更是体现了“上面一根针，下面千条线”的状况。就我市来看，市级部门工作内容相对比较单一，任务相对轻松，环境条件相对较好。而基层乡镇情况就不同了，随着改革的不断深化，农村经济发展出现了一些新的问题，城乡居民收入和消费差距呈扩大趋势；农业结构不合理，农村经济发展的慢，农民增收难度大，带来一系列的问题多，责任重，工作难度大，目标考核压力较大，往往担心一票否决，而使乡镇干部如履薄冰，担心一事不成，全盘受损。因而，从部门交流干部到镇街，除提拔交流外，平级交流到镇街的难度很大。1998年以来，我市除提拔交流41名干部到乡镇任职外，只有2名团市委书记平级交流到乡镇担任党委书记。相反，从乡镇交流到市级部门，即使降职安排，多数同志都表示愿意接受。1998年以来，从乡镇交流到市级部门任职的39名领导干部中，平级安排的仅有21名，而降职安排的达18名，其中由乡镇党政正职安排到部门任副职14名，党政副职安排到部门作一般干部4名。从乡镇交流到部门，无论是平级交流或是降职交流的，被交流者都较乐意，认为是从“糠箩筐”跳到了“米箩筐”，是组织对他们的关心和照顾。

2、条件好的地方不愿交流到条件差的地方。这是干部异地交流中遇到最为普遍的情况。比如，镇乡之间的干部交流中，有些干部不愿到条件差的地方去，认为这些地方：一是经济基础差，想干事干不成，想干好干不好，甚至有可能费力不讨好，不容易干出政绩来；二是生活条件差，交通不便、信息不畅、商贸不旺，工作和生活都比较艰苦；三是福利待遇差，由于工作难做，按上级规定应得的奖金相对较少，加之本身经济条件差，直接影响到干部的实际收入。因而，不少干部都想到条件好的地方而不愿到条件差的地方去。

3、职权大的部门不愿交流到职权小的部门。主要体现在县市级部门之间的干部交流工作中。根据执政和发展的需要，在国家事务管理上要求设立不同的管理和服务机构，代表国家对不同的服务对象，行使不同的服务职能，这是社会分工的必然。但是，在很多干部思想中，却把部门职能大小、行使职权的实效，作为领导岗位“权力”大小的标准，如管钱管事管物和执法部门等，如果交流到这些部门任职，顿感前途光明，皆大欢喜，认为是组织的重用；若是交流到人少事杂、无职无权的部门如群团等，则往往自感无面，工作无心。如我市去年市级部门机构改革干部调整中，平级交流了2名长期在“重要”部门任职的正职领导干部到“一般”部门任职，结果两人均提出了提前退休申请，造成两个部门的正职人选出现了短期空缺，对该部门工作带来了一定的影响。从机构改革中，市级部门内设机构负责人跨部门竞争上岗报名情况也可以看出，多数是从“冷门”部门（如办、档案局等），到“热门”部门（如建委、财政、国土房管等），报名参与的竞争，逆向报名参与竞争上岗的几乎没有。

（二）重要部门交流难

按照中央和重庆市关于领导干部交流的有关规定，区县纪检监察、审判、检察机关和组织、人事、公安、财政、审计等部门的正职，一般不得由本地籍或者本地出生、生长的干部担任，已在其原籍、出生地、生长地所在区县任职满一届的必须易地或者在部门之间交流。但事实上，由于目前各地外地籍干部普遍偏少，这些职位的领导干部基本上都只能从本地人才中选拔，而且在本地干部中，也确实存在有些干部工作能力比较强，专业比较对口，非常适合在这些领导岗位上工作。如果这些部门的主要领导职务都从外地调入，一是不了解他们的情况和特长，他们也不了解本地的情况，不利于工作；二是严重浪费本地人才资源，打击本地人才的积极性；三是没有统一调剂这类人才的相关政策和措施。因此，目前重要部门领导干部异地交流工作，还是一个突出的问题，基本上只能通过部门之间交流的方式进行。就合川市而言，目前这“八长”中，只有三位同志不是本地人，其余五位同志都是合川人。

（三）专业性强的部门领导干部交流难

随着改革开放的不断深入深化，民主法制法规建设的不断完善，经济的加速发展对信息、科技运用进一步增强，这些都对领导干部所应具备的专业性和技术性提出了更高的要求。如公、检、法、司等执法部门领导干部，都要求具有相应的法律法规和专业知识或者执法资格，又如审计、建设、财政等部门领导干部都应当有一定的相关专业知识和技能。从而使组织在选择这些部门的领导干部时难度增大，而这些部门现职的领导干部若向外交流又容易造成人才浪费，这也给干部交流带来新的困难。

二、干部交流难的原因

干部交流中存在的“三难”问题，原因是多方面的，既主观原因，也有客观原因；既有历史原因，也有现实原因。

（一）干部主观上的原因

1、宗旨观念不强，缺乏艰苦奋斗精神。这是干部交流中所出现“三不愿”现象的思想根源。少数领导干部没有把党和人民赋予的职位和权力当作一种责任，而是视为个人社会地位的象征，表现在对领导岗位上讲权力大小，在条件上片面追求环境舒适。在干部交流中，特别是乡镇干部中有三种情况比较明显，一是进行顺向交流任职的干部，即使在生活、居住上，短期内会有较大的经济压力，但还是比较乐意；二是有些领导干部，经常找组织、找领导“诉难处倒苦水”，认为长期在条件差的地方工作，没有功劳也有苦劳，要求顺向交流到条件好的地方，甚至提出即使不安排任职也愿意；三是有些领导干部，在条件好的地方买了住房，这本无可非议，但是，有的干部便以此为由，要求组织“照顾”交流到家庭所在地工作。从这些现象可以看出，领导干部意志不坚强，缺乏艰苦奋斗精神是造成干部交流难的重要原因之一。

2、看重个人利益，缺乏奉献精神。这是影响交流工作的直接原因。作为领导干部，人民的公仆，应该把人民群众的疾苦和利益摆在首位，为人民服好务、谋好利。但是在市场经济条件下，由于分配方式的多元化，有些干部的思想产生了波动，在个人利益上看得过重，不愿意到条件差、职能弱、收入低的地方和部门去，他们不是比为群众办了多少事，谋了多少利，而是比谁的收入多、职权大、条件好，表现在安排其交流任职时，以各种理由与组织上进行讨价还价，明显缺乏“吃苦在前，享受在后”的奉献精神。

3、知识结构单一，适应新环境能力不强。一些干部由于长期在一个地方、一个单位工作，受工作环境因素影响，偏重对本行业知识和能力的学习培养，而对其他方面的知识和情况了解不多，有的甚至满足于干好本职工作现状，因而在知识结构上显得比较单一，也形成了固有的思维模式，表现较明显的又是一些文化知识底子相对较弱、年龄稍微偏大的干部，一旦提出交流，在适应新环境、新工作上存在较大难度。特别是乡镇与县市级部门之间、专业性较强部门与综合性部门之间进行交流，较难适应，也容易产生畏难情绪。

（二）客观原因

4、工作条件差异，导致干部心理上的不平衡。一是乡镇之间的地区条件差异。由于自然资源环境、地理区域优势因素，当然也有长期以来的政策因素和人为因素的影响，必然造成地区之间发展的不平衡和基础条件的差异。实践证明，一个地方的发展，除了主观因素外，资源优势、区位优势、人力财力优势等方面的基础条件差异，在很大程度上影响着当地经济发展，也影响着干部工作积极性。从我市情况看，条件好的地方，领导干部可以全心放在抓大事求发展上；而条件差的地方，干部主要精力都花在了保持地方稳定，扶贫济困，解决农民负担，保证财政供养人口工资按时足额发放上，甚至有些负债大的地方，只能发放基本工资。二是表现为部门之间职能职权的差异。由此导致部门之间工作条件和福利待遇上的差异，那些不具备行政职权、执法和收费的部门，工作条件和福利待遇相对较差。在“公务员工资水平增长过慢和部门之间收入差距过大”的调查中，共118人填写问卷，有93人认为后者更难接受，占78.8%。这些都导致了一些干部心理上不平衡，给干部交流工作形成一定的障碍。

5、交流给干部本及家庭带来的不便

从现职领导干部年龄上看，普遍都有比较固定的家庭，上有父母需要瞻仰，下有子女需要照顾，有些干部家庭经济负担还比较重，往往一个人要供养多人。但是，从目前公务员工资收入水平看，特别是西部地区还普遍比较低，一旦被确定为交流对象，就涉及到个人生活和家庭生活问题，其中最突出地又表现在异地交流任职的干部中。

对干部本人来说：一是住房问题。就目前我市乡镇情况看，财力普遍紧张，办公和住宿条件都比较差，特别是乡镇建制调整和撤并后，原来分散在几个镇的干部全部集中到一个地方，导致家在异地干部增多，给办公和住房安排上造成了很大的难度。我们在调研中了解到，我市39个镇街中，除市区范围的3个街道办事处能够较好地解决干部住房外，其余36个镇机关没有一个能够全部解决干部的住房，而且大多数干部只能自己掏钱租房或几人共同合租。二是生活问题。由于随着机关事务向社会化服务方向发展，多数机关食堂对内实行承包，向外开放营业，从而给异地交流的单身干部，带来个人生活不便，费用的开支增加。

对干部家庭来说：社会经济成分多元化和就业方式、住房分配制度的改变，使交流干部的家庭随迁难度加大。家属务农、经商的，由于工作性质决定不能随迁或不愿随迁；家属有固定工作的，由于不能很好地解决工作调动问题而不能随迁，特别是从部门向乡镇交流的干部，家属往往不愿随迁。从而使得干部交流后不能照顾家庭，给家属工作和照顾老小的压力增大。

（三）历史原因

6、原有干部管理制度带来的观念障碍。一是长期以来的封建思想和计划经济模式下的干部人事政策，在人们的思想观念上形成的“做官”意识和“权力”意识一时还难以完全转变；二是市场经济条件下干部监督体系的还不够完善，在现实生活中还存在着一些不良现象，表现在“官”越大位越高，“权”越大事好办；三是由于干部管理机制还不够健全，在一些地方和部门，领导干部“不到年龄不退位、不出问题不变岗”的情况还比较普遍。这些都与领导干部交流中的“三不愿”现象密切相关。

7、原有人才分配和安置方式，使外地籍干部严重偏少。从我国干部制度政策上看，领导干部人才培养主要来自于大中专学校毕业生和干部。但是，长期以来，由于各方面的因素影响，毕业生分配和军队转业干部安置，基本上都是按照哪里来哪里去的原则，特别是区县一级的这种情况更为明显，现职领导干部绝大多数都是土生土长的本地人，外地籍人才严重偏少。

（四）制度原因

8、干部交流制度本身的不完善。虽然，从中央到地方都出台了关于领导干部交流的制度，但是在实际工作中还存在一些新的问题需要进一步探索和从制度上进行完善。一是重要部门干部异地交流，缺乏相应的政策和措施，各地方操作难度很大，以致于无法实施；二是干部交流缺乏有效的监督措施，从目前情况看，尽管各级党委对干部交流工作比较慎重，但由于各种原因影响，在确定交流的对象上随意性较大，有些符合交流条件应当交流的却没有交流，不宜交流的也进行了交流，虽然只是少数，却给干部交流带来了较大的负面影响；三是交流期限的不确定性。交流制度虽然对需要交流的情况进行了明确界定，但是对“我们交流的期限到底是多久？”，由于干部交流的目的不同和各地情况差异，很难以明确时间来界定。这种不确定性，使处于逆向交流的干部存在着较大的思想顾虑，往往担心“有去无回”，特别是在市级部门向乡镇逆向交流的干部中表现较为明显。

9、干部交流配套制度不健全。一是干部的考核制度有待细化和完善。从实践工作看，由于地区条件差异，有的地方容易出显绩，有的地方干事却不显形，干同样一件事，由于地方基础差异，干部所付出的精力和劳动存在很大的差别；另外，有部分干部，为了盲目追求“政绩”，搞短期效应，主观改变当地原有的长期规划和发展思路，表面上是发展了，但是从长远看，既影响了政策的稳定性，又影响本地经济正常发展，这些都给考核任用交流干部带来难度，也给干部交流造成了一定的负面影响；二是选任制干部交流到位时间的随意性太大。这种情况在县市级部门基本不存在，而在乡镇就比较重要，由于异地交流干部往往需要重新熟悉情况，掌握民情，了解民意，但实际上到新岗位与选举时间间隔一般都比较短，给选举工作带来一定的难度，也给交流干部增加了心理上的压力，甚至对有些情况比较复杂的地方，干部根本不愿交流去。三是交流给干部的家庭生活带来的问题需要进一步研究解决，虽然干部交流制度规定，被交流的干部，其配偶子女是否随调随迁，可尊重干部本人自愿，但是由于现行就业方式的多样化和管理体制方面的原因，有些问题难以解决，如对家属系务农或个体户的，根本无法随迁；即使家属愿随迁，但住房不能随迁，等等。这些情况，都容易造成交流干部思想上、心理上、生活上的障碍。

三、对策和建议

1、加强教育引导，提高思想认识。要加强对领导干部的教育，特别是要在深入学习领会江总书记“三个代表”重要思想上下功夫，使各级领导干部牢固树立正确的价值观、权力观和地位观，深刻认识到部门职能强弱只是服务分工的不同，而不是谋取个人私利的工具和手段；地方条件差异只是经济发展上的不同，而不是个人职位升迁的跳板，作为领导干部在思想上、行动上自觉服从组织安排，无论在何部门、何地方，都应当把为人民群众谋利益求发展的放在首位，做“三个代表”的实践者。

2、强化知识培训，提高适应能力。江总书记在为全国干部培训教材作的《序言》，站在历史和时代的高度，精辟概括了我们党重视学习的历史经验，向全党发出了“坚持学习、加强学习、改善学习”的号召。当前，必须紧紧抓住建立学习型政党这个重点，以各级党校为主要阵地，强化干部的教育培训。同时，要充分利用好其他各级教育培训机构，加强干部的系统性继续教育，不断提高领导干部的执政能力和执政水平，不断改善领导干部的知识和能力结构，不断增强适应新形势、新环境、新情况的能力。

3、完善交流制度，增强可操作性。干部交流作为深化干部人事制度改革的重要措施之一，必须严格按照干部交流制度关于交流的目的、范围、形式、对象和条件、数量、流向、程序及交流的纪律作出规定，从干部交流的目的出发，根据各类领导班子建设、年轻干部选拔培养的需要，制定具体的工作实施计划，可以适当进行集中交流，但交流面不可过大，以免造成班子的不稳定；交流前要摸清各方面的情况，包括每个干部的德才表现、性格特长、家庭情况，在此基础上制定周密细致的方案，慎重考虑，力求避免不利因素产生。对必须进行交流的，应当考虑各方面的情况，对交流确有困难的，应尽量减小交流的空间跨度，既实现交流的目的，又尽量照顾到干部的实际困难。同时，在交流对象上做到正副职、副职间、同级单位间的多层次交流，在交流方式上做到纵向、横向、轮岗等多形式的相结合，使干部交流规范化和制度化，尽量减少干部交流的随意性。

4、健全配套制度，健全激励机制。干部交流工作，既要按领导班子和干部队伍建设的需要，严格领导干部交流制度的规定，以严肃的组织纪律来保证，同时更要注重建立激励机制。一是完善干部考核制度。实行任期目标责任制，明确交流期间的目标任务，防止短期行为。在制定任期目标时，要根据不同地区、不同部门的实际情况而定，减少因条件差异而带来的考核失真问题。在考核时，要考虑可持续发展因素，注意考核“潜绩”。二是完善工资制度。可以借鉴沿海发达地区办法，实行同一级别干部同一工资收入制度，通过强化权力监督，严格限制地方和部门“灰色”收入，减小地区和部门之间的收入差距，以提高奖励标准来实现奖勤罚懒；而对条件差的地方，可以参照中央和有关省市对偏远、贫困地方实行地方补助的办法，实行相应的津补贴政策，鼓励干部到边远贫困地区工作；对异地交流且家庭不在一起的，适当给予生活补贴，减轻干部因异地交流而带来的经济负担。三是在住房政策上，对交流干部的家庭住房买卖应给予一定的政策优惠，由于住房政策的改变，很多干部都购买了比较稳定的私人住房，如果其被列为交流对象，原地住房就成了问题，而新购住房经济上又难以承受。因此，对愿意处理旧房而在交流地重新购买新房的，政府应根据这种住房买卖目的不是为了盈利的本意出发，在住房买卖上给予一定的政策优惠。

总之，干部交流工作必须以加强领导班子和干部队伍建设为指导，在坚持党管干部、从严治党方针，严肃干部人事管理规定和纪律的前提下，在思想教育、交流方案、激励机制和完善配套政策方面，都要着眼于解决交流干部的后顾之忧，使干部愿意从上级机关到基层、由条件好的地方到条件差的地方去，使干部能够真正静下心来、安下身来，驻守一方土地，造福一方百姓。