廉政考试能否考出廉政干部

[案例]

陕西省2008年试点领导干部任前廉政考试，2009年推行至市、县（区）。任前考试干部级别从基层扩大至副厅级。廉政考试人数不断上升，截至2014年6月底，已有55224人（次）参加了任前廉政考试，共有345人因成绩不合格被暂缓提拔，其中副厅级3人，处级44人，科级265人，科级以下33人。

甘肃、吉林、四川、安徽等地均在试行廉政考试，考试结果与干部任免挂钩。

[分析]

廉政考试为事前预防

腐败问题是困扰执政党的难题之一。“老虎苍蝇一起打”是事后监督制度，虽然大快人心，但也应看到为此付出的成本。除了办案成本、监督成本，倒下的领导干部引发的损失成本更大。将一名普通的工作人员培养成领导干部需要耗费众多资源，同时干部的成长凝聚着家人的关心、社会的支持。

前任干部被查处，谁又敢保证后来者能不走前路？类似“前腐后继”的事例证明，单纯靠事后查处是不够的，治理腐败是系统工程，事后惩戒制度与事前预防制度相结合。预防可以减少惩戒的制度成本，惩戒可以增强预防的制度功效。

干部廉政建设事前预防的一个重要方面，就是要让我们的干部熟悉各项为官之要，行为之范，禁止之域。如何让广大干部熟悉这些？过去主要靠会议传达、自我学习、知识培训等方式，虽然起到一定效果，但应该说还是存有问题。文山会海产生视觉疲劳，自我学习常常疏于懈怠，知识培训沦为“交友休息”。

当下采用领导干部任职前廉政考试，帮助领导干部铭记、遵守廉洁从政的各项行为规范要求，不仅不应该受到批评，还应该大力鼓励和制度化，使对领导干部廉政知识考试常态化、考试结果任用合法化。

官员如果对党内各项纪律要求以及廉洁从政的相关法律法规不熟识，从前提上就无法成为廉政干部。无知者，乱作为。行为失范不自察，还心以为然，多少的忏悔也无法弥补。官员只有懂法，才有可能做到守法。

干部任职前廉政考试并不是为了阻止干部任职。从实践的情况分析，廉政考试不及格率并不算高。陕西不及格的345人，占参考55224人的0.6%。成绩不合格只是暂缓提拔，仍有补考的机会，补考合格后可再提拔任用。倘若补考再不合格，考试官员需反思，而不应以“有很强的工作能力，不善于考试”的托词抱怨考试制度。试想，一个连从政行为准则都不清晰的人，百姓如何放心将权力交付？

当然，我们不能说陕西没有通过考试的345人就不廉政，通过考试的54879人就会廉政。廉政是终身的行为和动态的过程，有的人一开始为政清廉，但后来变化了，还有的人正好与此相反。考试并不是检验干部的廉政程度，而是测试干部掌握廉政相关的行为规范知识的程度。考试是督促干部认真学习党纪国法，提高行为的自觉性。干部是否能真正做到廉洁从政，尚须以事实说话。

[深度]

考试是廉政建设的重要环节

干部任前廉政考试制度在社会上引起强烈反响，口径不一，各有千秋。赞成者认为，廉政考试是我党反腐倡廉制度的一项主要举措，通过考试可以达到“以考促学，以学促廉”的目的。考试只是党风廉政建设众多环节中的一个环节，利于促使党员领导干部加强党风廉政方面的党纪和法律法规的学习。

反对者们提出的理由是，干部廉政不是考出来的。以考试作为任职的条件，会把一批工作能力强但不善于考试的领导干部挡在任职门外，考试最终沦为一场好看的“作秀”。同时存在干部通过考试却照样腐败的几率，甚至有人认为任职前廉政考试本身就是毫无效果的最大“不廉政”。

廉政考试并不一定会考出干部廉政，但确是干部廉政建设的重要环节。此举的本质并不是为了考倒拟任职干部，而是为了让领导干部们对相关的党纪和法律法规等有所熟悉，明白做干部的行为准则，有所为，有所不为。提高行为的理性，防止由于“无知”、“疏忽”、“没想到”而带来的后悔莫及的灾难。

我们在肯定廉政考试制度积极作用的同时，也要正视该项制度实践运行中存在的问题及其功能局限。

从陕西、甘肃、吉林等地的廉政考试实践来看，考试制度设计并非尽善尽美。比如考试合格的分数确定各地掌握的宽严不一，陕西省以60分为合格标准，而吉林省以80分为合格标准；与此同时，参与考试的干部级别范围、考试的方式、考试的内容等在各地也表现不同；补考的时间要求、考试结果的约束力也有差异。

制度设计的好坏最主要评价标准之一就是是否公平。廉政考试中需要干部掌握的法律法规等知识范围在全国基本统一，但各地考试实施过程差异很大。

[对策]

建立廉政考试的长效机制

首先，制定统一的考试规则。从2008年开始探索干部任前廉政考试以来，廉政考试已经在许多地方经过了试点和推广，积累了许多良好的经验。如果说探索阶段各地差异性是经验不足使然的话，经过了各地6年多年的实践累积，现在到了该总结经验，从中央层面加以统一规范的时候了。

我国需制定统一的干部廉政考试规范，用以规范和指导各地的考试行为。具体的立法方式可以采用两种模式。第一种模式是修改公务员法，增加有关廉政考试的规定；第二种模式是单行立法，为了解决当务之急需，不需要采用全国人大制定基本法的形式，可以由国务院制定行政法规。该行政法规应该明确领导干部廉政考试的指导思想、根本目的、主要内容和基本要求，并应当对廉政考试对象、内容、时间、办法、程序和题库的设置、管理、使用等具体问题作出明确规定，其中最重要的是要明确考试结果使用的硬化规定。

其次，需要考量的规则架构。考试对象到底包括哪些？陕西省任职前考试对象从县处级扩大到副厅级；吉林省于2009年8月在省直及各市（州）设立考点，考试对象是全省的5100名县处级干部；甘肃2009年白银市试点时考试对象限定在县处级干部任职前考试，既然是“任职前”考试，说明一些参加考试的人员可能还不是县处级干部。从考试的目的来看，廉政考试主要是检验大家对相关知识的掌握程度，在这个前提下，廉政考试的对象不应该仅仅局限于干部任职前考试，没有提拔的干部也应该熟悉廉洁从政的法律法规，他们虽然没有提拔，但作为党员干部也应该参与考试，以考试来检验干部对相关知识的熟悉程度，可以让他们了解到自己的知识盲点，为进一步加强学习提供方向性指导，达到“以考促学”的目的。推而广之，参加考试的干部范围应该也包括在国有企业从事公务活动的人员。近些年来，国有企业职务犯罪上升趋势也说明促使国有企业干部学法的重要性。此外，参加考试干部行政级别到底限定在哪一级比较合适？笔者认为考虑到目前廉政考试主要是在省一级展开，应把参考对象限定在正厅（局）级以下为宜，省部级以上干部考核和任免主要权限在中央，考试办法可以另行制定，当中要注意和现行规定之间的衔接。

还要统一考试的内容和方式。从各地的考试范围来看，各地主要考试范围包括：《中国共产程》、《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》、《关于实行党风廉政建设责任制的规定》、《中华人民共和国行政监察法》及其实施条例、《中华人民共和国公务员法》、《行政机关公务员处分条例》等。笔者认为，除了这些应该纳入到考试范围之外，还应该把相关的职务犯罪法律规定纳入到考试当中来，主要是涉及到刑法的职务犯罪的相关规定。由于我国存在地方立法情况，考试内容也应该考虑我国法治地方化现实要求，在统一的考试范围之外，各省（市、自治区）可以增加一些地方性法律法规的考试内容，但不宜增加太多，而且应该组织专家编写具体的考试范围，便于广大干部平时学习，防止造成考试中的“突然袭击”。

考试方式的确定应该体现公平性。吉林省采用微机测试的考试方式可资借鉴。该方式考试成绩单是在考试完后即刻打出，尚需监考人员和考生在成绩单上当场签字确认，考试成绩是电脑自动生成，难以造假，效率很高，也可以防止改卷中的作弊行为，相对公平。不过这种考试方式对考场和考试设备有特殊要求，不具备这样条件的地方可以采用其他书面考试方式。强化考试过程的监督当然必不可少，切不可把考试考成“走过场”、“搞形式”、“比赛抄”等等。考试题型宜采用选择题为主，合格分应该以不低于80分为宜。及格分定60分太低，如果考60分就及格，说明干部还有40%知识没有掌握，显然不太合适。

第三，要把考试制度和其他制度结合起来。党风廉政建设是一个系统工程，廉政考试只是其中的一个制度设计环节。干部廉政不是考出来的，是系统制度共同作用的结果。干部的待遇、监督与惩戒制度、政绩的考核、价值观的教育等等都是廉政建设必不可少的因素。我们可以把廉政考试与干部民主测评、年终考核、提拔使用等制度结合起来，把考试与监督以及其他制度结合起来，形成制度合力，才能充分发挥廉政考试制度的作用。

但无论如何都要明白，廉政考试不是“一考定终身”和“考试无用”，过高地夸大考试作用和否定考试都是不对的。我们只有完善廉政考试制度，与其他制度形成“制度链”，才能真正“考出廉政”来。

（作者单位：中共安徽省委党校法学部）