浅谈预算会计信息失真

随着经济的快速发展，会计工作显得越来越重要，尤其是会计信息越来越被广大决策者、投资者、债权人、企业管理者等会计信息使用者所重视，它成为了政府部门进行宏观决策的重要依据。然而与此同时，会计造假、会计信息失真的现象也越来越严重，几乎成为一种较为普遍的现象。会计领域的这些突出问题，严重干扰了正常的社会经济秩序，损害了国家和社会公众利益。在预算会计领域会计信息失真的现象也普遍存在，预算会计信息作为会计信息的重要组成部份，其信息失真不但助长了部门利益，而且也干扰了正常的经济秩序，败坏了社会风气，必须引起高度重视。

一、预算会计概述

预算会计是核算、反映和监督政府及行政事业单位以预算执行为中心的各项财政资金收支活动的专业会计，是会计学的重要组成部分。预算会计包括财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计，我国现行预算会计制度是以1998年1月1日起全面执行《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》、《事业单位会计准则》（试行）、《事业单位会计制度》为标志，表明我国预算会计已摆脱计划经济体制下的模式，走上了建立适应市场经济需要，具有中国特色科学规范的预算会计模式的道路。

二、预算会计信息失真现状及其主要表现

随着社会主义市场经济的发展，预算会计在国家政权建设和社会主义经济生活领域中发挥着越来越重要的作用，自1998年实施新的预算会计制度以来，我国的预算会计环境发生了重大变化，我国以加强和规范财政管理为中心，在财政预算管理制度方面进行了一系列改革，包括编制部门预算、推行国库集中收付制度、实行政府采购制度等，预算会计虽经历次改革，但始终没有摆脱会计信息失真的困扰。主要表现在：

（一）预算经费的收入和结余，不能准确反映预算执行的真实情况

目前，行政事业单位会计核算账面反映的预算收入，除按预算标准向财政和上级领报外，还包括运用单位经费结余弥补的部分。支出情况更为复杂，除用于事业任务直接支出外，还有与本事业单位有直接关系甚至无关的一部分差旅费、招待费、公杂费以及事故处理费用等开支，同时还包括上年事业费超支转入数，而另有一些应在有关事业经费开支的却又放在预算外生成的经营收支中支出。正是因为收支不规范，账面数字与会计核算应当反映的预算执行情况不符，再加上决算报表不及时，账面经费结余或超支已反映不了预算的真实情况，说明不了实质性问题.无法分析预算经费管理的优劣，缺乏考核经费管理标准的科学性。

（二）“经费家底”反映不实

无论从账面上还是会计报表上看，有些单位历年预算和预算外结余是比较少的，账面结余情况摆出“一脸苦相”，以有利于向上级单位或财政部门争取资金，撑大支出预算基数，结余数出现虚假现象，而真正能动用的“家底”却留有余地，造成一种“外面喝咸菜卤，里头敲铜鼓”的现象。另外一些单位经费支出以预提形式暂存起来，从账面上有意压缩结余：更有甚者有些单位为了多得利息或隐匿资金，把留用的结余经费存入银行或转到其它经费的银行账户上，账面上仅有部分结余，远不能真正反映单位实有“家底数”。

（三）专项资金管理混乱，会计信息不真实，资金使用效益低下

近年来，为加快地方经济、社会文化事业发展，中央、省级和地方各级政府在积极统筹安排专项资金，用于地方交通、教育、文化、卫生等基础设施建设及公益性事业，其资金数额在行政事业单位占有很大比重。专项资金的使用和管理历来是各级审计和财政部门监督检查的重点。但仍有很多单位专项资金使用和管理混乱，会计信息失真现象普遍存在，也滋生了各种腐败行为，主要表现在一是将专项经费与经常性经费混淆使用，用于本部门业务工作；二是将一些属于公用经费支出范围的日常支出差旅费、交通费、会议费、招待费列入专项支出，挤占、挪用项目资金，以实现定额公用经费“节余”，发放个人福利；三是擅自改变项目资金实施计划和用途，甲地项目乙地实施和多头申报等问题，套取财政专项资金；四是伪造、变造原始凭证，虚开项目工程发票，对直接兑付到农户的专项资金伪造花名册，套取财政专项资金。

（四）会计报表与账面不符

一方面由于记账原因造成报表不实；另一方面由于编制报表时随意增减科目或调整数据，加之受报表格式限制，口径不尽统一，说明又不全，很难全面、准确地反映财务活动的实际情况。

三、预算会计信息失真具体原因分析

会计信息失真，从表面上看，是管理问题，或者说是单位领导或会计人员的个人行为，但目前会计信息普遍失真，必然有其深层的社会原因。如企业会计信息失真的原因，或为了考核业绩，或为了取得信贷，或为了减少纳税，或为了推卸责任等。而预算会计信息失真从浅层次上说，是为了小团体利益，但细细研究，则有其更深层次的社会原因，笔者认为主要有五个方面：

（一）财务制度自身不够规范严密。

就财务制度而言，其规定和要求不够明确、统一。预算经费的收支不规范，不能准确反映预算执行的真实情况，并且预算经费管理制度与会计制度的某些规定不能协调统一。甚至有些规定不够明确。有的单位预算经费比较紧张，保证不了正常开支，把差旅费、招待费放在有关事业费科目中支出，使事业经费几乎成了万能经费，在会计核算上混淆了预算经费与预算外经费的界限。

（二）法制观念薄弱

一些单位从小团体利益出发，指使甚至强令财会人员弄虚作假，虚报浮夸，做假帐，编制假报表；有的则不顾会计人员的反对，强行办理违法违纪的财务收支。一些单位的财会人员，也由于平时缺少对财务制度、法规的学习，法制观念淡薄，在处理财务收支，编制会计信息时，只凭主观想象或主观意志来行事，只要对单位小团体利益有利就这么做，不能正确处理好国家、集体、个人三者利益关系，这也是造成会计信息失真的主要原因。

（三）现行会计人员管理体制，阻碍了会计监督

一是会计人员是会计信息的提供者，应当对会计信息失真负有责任，因为《会计法》赋予了会计人员监督本单位经济活动的职责。但会计人员不具备监督者应有的独立地位。二是会计人员管理体制存在根本缺陷。计划经济条件下几十年一贯制的会计人员管理体制已不能适应市场经济新形势的发展。会计人员既是国家利益的代表，又是单位内部职工，人事、工资都由所在单位管理，很难坚持原则，利害一致也会导致会计人员偏向所在的单位一边，这是预算会计信息失真的深层次原因。

（四）监督体系不健全，监督机制不完善

目前，我国对会计信息质量的监督分为内部监督和外部监督。内部监督是指单位的会计本身监督，外部监督是指财政、审计、税务等部门的监督。由于我国社会主义市场经济体制还不健全，在许多方面与市场经济还不相适应。从内部监督来看，内部监督在不少单位可以说显得那么软弱无力，形同虚设。外部监督中审计监督由于面广，任务重，加之人员知识结构老化等问题，都与承担的任务和需要达到的目标不相适应；财政监督也由于监督点多面广，人手少，又忙于事务，财政监督显得力不从心，强化财政监督无非是一句时常挂在嘴边的空话而已，不能从外部监督上保证会计信息的质量。

（五）会计人员业务素质不高

尽管会计信息失真的外部原因很多，但凭证审核、财务处理、报表编制毕竟是财务人员的职责。会计信息失真与部分财务人员的素质不高是分不开的。随着市场经济的发展，许多新的业务不断出现，不少财务人员的知识结构及业务素质已不能适应新形势的需要，财务人员在岗并不等于都能胜任自己的工作，履行自己的职能。部分财务人员业务能力差又不努力钻研，领导让怎么干就怎么干，每天就记记数字敲敲键盘，对资金管理情况漠不关心，提不出建议找不出问题，而只能充当“账房先生”。时代在发展，会计理论也在不断地更新，仅仅满足于现状，满足现有的知识水平，必然赶不上时展变化的需要。

四、防止会计信息失真的措施

（一）加强政策、法规控制

根据国家有关的财经法规，树立积极预防的意识，主动采取防止措施，避免会计信息失真。为此，必须从以下两个方面加强政策法规控制。一是强化政策法制观念，定期对财务人员进行法制教育，大力宣传和组织学习有关会计和财经法规，以便在实际工作中能正常运用和严格执行。对于执法守法者给予表彰奖励，而对于执法犯法造成会计信息失真者予以处罚，做到奖罚分明，以强化财务人员的法制观念。二是建立健全会计法规及相关财经法规，这是防范会计信息失真的基本前提。应及时制定、颁布和实施适应会计改革需要的、行之有效的会计法规及相关的财经法规，根据实际需要修订那些不完善的会计法规及相关的财经法规，尽快完善我国的会计法规及相关财经法体系。

（二）实行人事控制

实行人事控制就是要有一个合理的组织系统并明确各部门或个人的职责和相应的权限，同时还要规定相互配合与制约的方法，使财务人员各司其责，减少差错，杜绝舞弊，提高工作效率。一是要严格考查和选用财务人员，这是防止会计信息失真的重要举措。应将各单位的财务人员人事关系全部划归上级财务部门管理，各单位所需财务人员不得自行任命，必须向上级主管部门提出申请，即上级主管部门根据实际情况统一任命，以防止财务人员所在单位共同作弊。上级主管部门要根据财务人员的政治、学历、实践经验、业务素质、职称等水平按层次归类建档，建立财会人才库，同时明确职责，实行岗位责任制，定期考核，对那些业绩平平、素质差、不称职者的财务人员要毫不手软地从业务岗位上撤换下来。二是严格分离不相容职务，以便相互牵制，互相制约。通过不相容职务的分离，可以分散权力，强化会计控制。

（三）建立和完善制度控制

制度控制是通过建立与完善有关的内部稽核制度，如会计凭证的审核制度、账账核对制度、复核制度、检查差错制度以及会计凭证控制、账簿控制、报表控制、电算化控制等措施，来发挥控制与预防会计信息失真的功能。一是记录控制，即通过会计凭证、账簿、报表等记录，在反映财务业务的过程中所采取的一系列控制措施，确保业务记录的真实性、可靠性和有效性，记录控制在一定程度上可以防止会计信息失真的发生。二是程序控制，为达到有效控制的目的，每一项业务的处理必须经过授权、批准、执行、记录和检查等控制程度，任何部门或个人不能独揽业务处理的全过程，不同程序应该交由不同的人员去完成。这是从动态的角度对会计处理所进行的控制。三是人员素质控制，人员素质控制要求各岗位上会计人员的素质要与其所担负的职责相适应，主要包括提高会计及其相关人员的思想素质、专业知识和业务素质，定期进行轮训和教育，强化其业务技能。

（四）建立健全管理控制

管理控制是通过建立健全完善的管理规章制度，使会计工作形成一个有法可依、有章可循的内部管理系统。根据会计准则和会计制度的要求，结合自身的需要，完善内部会计核算制度有关管理制度，规范会计基础工作和会计工作秩序，保证对内对外提供合法、真实、准确、完整的会计信息资料，使各项经费合理高效运行。同时，应尽快制定有关会计信息质量的管理法规，对提供虚假会计信息的惩处作出明确的规定，为加强会计信息的质量管理提供法律依据。

（五）完善监督控制

完善的监督控制，可以有效地防止会计信息失真的发生。监督控制主要包括三方面的内容：一是建立健全审计机构，加强内部审计，内部审计工作的主要任务是加强内部的控制制度建设，做到不相容职务相分离，堵塞漏洞。二是审计、财政监督及其他审计机构对于一些严重的会计信息失真问题，应该发挥审计监督与控制的作用，对审计对象作出合规性、合法性、有效性、真实性的判断、鉴证、评价。三是社会监督，要求建立完善的会计信息公开制度，以增强会计信息的透明度。在会计信息公开制度下，无论是有利的或不利的会计信息，都应该全面披露，起到防止会计信息失真的作用。

五、实施防止会计信息失真措施的几个问题

要使防止措施发挥最佳预防作用，关键是要得到很好的运作，并对运作情况进行检查与考核：

（一）建立财务人员管理制度，积极推行行政事业单位会计“委派制”

改革会计管理体制，实行会计委派制，对加强会计工作，强化会计人员管理，规范会计秩序，提高会计信息质量都有积极作用，是强化国有资产和财务管理的有效方法，是反腐倡廉的有效举措。

首先要认真搞好政府直接委派。所谓政府直接委派，是指政府的会计管理部门直接管理一批会计人员，并以政府的名义将这些会计人员派到指定的单位从事会计工作管理形式。其次，要大力支持部门内部委派。所谓部门内部委派，是指业务主管部门直接管理一批会计人员，并以本部门的名义将这些会计人员派到所属单位从事会计工作这种管理形式。通过会计“委派制”的积极推行，必将对单位加强会计管理工作，防止会计信息失真产生积极作用。

（二）强化对防止措施运作效果的监督检查

随着各级财政部门不断加大财政收入和支出管理以有行政事业单位会计“委派制”的推行实施，会计信息失真已经成为行政事业单位监督检查中必须重视的问题。对行政事业单位会计信息失真的财政监督和审计工作应从以下几个方面进行：

1、对有预算收入项目的部门和行政事业收费收入较多的单位，要把收费票据作为监督检查的重点。首先，检查收费票据的领用，缴销手续是否符合“收支两条线”管理的规定，有无跨年度使用票据的问题。其次，对已入账的收费票据要认真检查，通过与已使用的票据存根对照，排查出被审计单位已收费但尚未上缴财政专户（或国库）的违规资金，进一步查明经手人员挪用还是被审计单位为了逃避监督，私存私放资金。

2、对专项收入较大的行政事业单位，要把专项资金支出作为审计和监督检点。而且，在审计和检查方法上不能仅仅停留就账查账，必要时可进行现场查证核实。对于专项工程，通过到现场核实工程量，可以查出项目实施单位虚报工程量，套取专项资金的问题；对于涉及农户的现金及物资发放的项目支出，通过对农户进行抽查核实，可以查出项目实施单位造虚假农户清册，套取专项资金的问题。不仅如此，通过现场核实还可以查出项目实施单位擅自改变工程实施计划，甲地项目乙地实施以及项目多头报账的问题。

3、对于一般行政事业单位，要把大笔公务，维修费支出作为检查的重点，特别是对于其中税务部门代开发票的支出，要核实相应的经济事项是否确实发生，检查有无虚开发票套取资金的问题。同时，要把单位往来账目中长期挂账的款项以及直接在往来账上列收列支的款项作为审计重点，可以追溯到以前年度或采取到相关单位核实的方法，检查是否被审计单位将本单位的收入长期挂账往来，并在往来账上直接列收列支，达到逃避监督的目的。

（三）切实加强会计人员管理，广泛开展继续教育，促进会计队伍素质不断提高

会计秩序混乱，从客观上看，既有单位领导的原因，也有社会风气的影响；从主观上讲，会计人员也负有一定的责任。因此，强化行政事业单位会计管理还必须进一步加强会计人员的执业监管和业务学习，促进会计人员在净化会计秩序的过程中发挥应有的作用。当前，在这方面要着重解决好三个问题。

首先是加大对会计人员执业监管的力度。修订后的《会计法》明确规定，“从事会计工作的人员，必须取得会计从业资格证书。”在实际工作中，对会计人员从业资格的管理，一般是以会计从业资格证管理为基点。当前，基层会计人员无证上岗的问题已经基本得到解决，但持证人员的后期管理大多流于形式。为提高会计人员的素质，适应社会主义市场经济发展的要求，2005年财政部颁布实施的《会计从业资格管理办法》规定持证人员每年参加继续教育不得少于24小时，会计从业资格管理机构应当加强对持证人员继续教育工作的监督、指导。1998年财政部制定的《会计人员继续教育暂行规定》，对继续教育的对象、内容、形式、检查和考核等提出了明确的要求。全面实施会计人员继续教育工程。

其次是积极开展多种形式的培训。一是及时组织新旧法规制度衔接的培训，促进新的会计法规制度顺利贯彻实施。二是积极创造条件，开展会计电算化知识培训。县级会计管理部门要尽力、尽快建立会计电算化培训基地；同时上级会计管理部门也应对此给予必要的支持。三是采取适当的激励措施，支持在职会计人员参加会计专业的学历培训，促进会计队伍知识结构的改善。

会计信息真实是社会主义市场经济顺利发展的需要，是构建社会主义和谐社会，营造公平、公正、透明、有序社会环境的需要，更是促进廉政建设，保持正常社会经济秩序的需要。这就要求一方面通过预算会计制度的指导和规范，促使会计单位的微观活动服从国家宏观管理的需要，促进单位事业的发展；另一方面要运用预算会计提供的会计信息，为财政决策和宏观调控服务，共同支撑起真实反映会计信息这一片蓝天。