基于利益相关者角度谈政府会计改革

摘要：随着经济的不断发展，利益相关者们对政府会计信息的需求也发生了变化。如何基于利益相关者的视角更好地改革政府会计，本文从重新定位政府会计目标，引入权责发生制，明确政府财务报告信息披露对象等三个方面来改革政府会计，使得政府会计能够满足利益相关者的需求。

关键词：利益相关；政府；会计；改革

一、利益相关者的基本概述

Zimmerman（1997）在《市政会计的曲径》一文中将政府的利益相关者分为国民（社会公众）、立法机关的代表（政治家）、政府官员与其他利益相关者。借鉴Zimmerman的分类方法，结合我国的实际情况，将政府会计信息使用者分为内部信息使用者和外部信息使用者。

二、我国现行政府会计存在的不足

1.现行政府会计目标存在的不足

我国现行政府会计目标主要针对内部利益相关者。我国政府财务报告目标的共同特点在于强调了政府部门和组织内部管理者的财务信息需求，而很大程度上忽视了社会公众及其他外部利益相关者对会计信息的需求。由于新公共管理实践的推动，社会公众的权利意识和参与意识都明显增强，这显然是不准确和不全面的。

2.我国现在政府会计目标没有将作为委托方的外部利益相关者纳入。一直以来，我国政府的目标定位重上轻下，难以满足社会公众等外部利益相关者需要，使得我国政府会计并不能够真正意义上实现公共受托责任。在政治市场中，外部利益相关者作为委托方，他们将自己的财产支配权转移给政府部门，政府部门作为受托方，对这些财产进行分配，并对经济资源使用的有效性和经济性负责。但是现行的政府会计目标并没有真正的履行其受托责任，并没将作为委托方的外部利益相关者纳入到政府会计目标中。

2.现行政府会计实行收付实现制的弊端

（1）收付实现制的预算系统所披露的信息无法满足利益相关者的需求。收付实现制不能客观公正地反映政府在各个会计期间提供公共产品和服务的实际耗费和效率水平，不利于内部管理者对政府效率的改进，也不利于外部利益相关者对政府活动的效率进行评价和监督。

（2）收付实现制尤其不能满足外部利益相关者的需求。收付实现制无法准确反映政府负债状况。在债务的确认方面收付实现制是在现金实际支付时才确认为支出，对于一些显性债务而言，其能得到充分披露。但是对于隐性负债和或有隐性负债，其涉及的主体较多，难以统计确定的金额，而这些都是当期形成且在未来必须偿还的债务，在政府财务报告中难以得到体现。

3.现行政府会计财务报告信息披露对象的片面性

我国现行政府会计财务报告对象侧重于内部利益相关者并缺乏完整的信息披露。我国现行政府会计财务报告对象主要侧重于内部利益相关者，这主要受政府会计目标的指引，这种政府会计强调了政府部门和组织内部对财务信息的需求，很大程度上忽视了外部利益相关者的会计信息需求。

三、基于利益相关者视角的中国政府会计改进

1.明确政府会计目标

我国政府会计的改革，首先应当明确政府会计的目标。只有明确了这一目标，政府会计的改革才能更加深入。近年来，我国的政府职能不断转变，相应地，政府会计制度的建设也应与政府改革相配套，首先应明确政府会计的目标。具体可以从以下几个方面来实施：

（1）扩展财务报告使用者。它应当包括：内部利益相关者（内部管理者）和外部利益相关者（纳税人、债权人及社会公众）。以内部管理者作为政府会计报告的主体，报告政府收支情况的结果，不能使政府全面地履行受托责任，这种会计目标势必会受到外部利益相关者的反对。新的政府会计目标必须将外部利益相关者纳入，使政府会计目标不仅仅是为评价管理和组织业绩提供信息，同时也是为了实现受托责任，为外部利益相关者提供透明、全面的信息。

（2）明确财务报告使用者的信息需求。政府财务报告的内容应考虑不同使用者的信息需求，可分以下几类：内部管理者需要信息来制定决策；纳税人必然关心财政资金是否用于和人民利益、社会利益相关的方面；大量的国有资产属于全民所有，社会公众需要切实地了解国有资产的管理和运行情况；我国很大一部分非盈利组织提供服务的数量和质量。

2.循序渐进地引入权责发生制

从国外的实践经验来看，引入权责发生制基础已经成为国际上政府会计改革的新形势。权责发生制引入对加强政府的资产管理、控制风险、提高会计信息透明度及政府预算方面都有明显的优势。由于我国的经济改革走的是渐进式的道路，政府会计改革势必也是循序渐进式的，引入权责发生制也将是渐进式的。所以根据我国的经济现状，可以先要从部分政府管理领域采用权责发生制，逐步地向权责发生制过渡，从而提高政府会计信息的准确度。

3.构建面向所有利益相关者的政府会计财务报告体系

若要改进政府财务信息披露的局限性，首先应明确提出将反映政府的受托责任、运营业绩和决策有用作为财务报告的总体目标。其次，就政府财务信息的整体性而言，我国还应进一步拓展政府会计的核算对象，对政府管理的社会保障金、国有企业投资和收益以及国家债权债务进行核算和反映，甚至可以考虑将一部分公益领域的关系国计民生的大型国有企业的资金运动也纳入政府会计的核算范围。最后，为了政府财务报告能够提供更加充分和相关的财务信息，在引入权责发生制的前提下，通过对资产和负责的全面反映，将财务报告的对象面向所有利益相关者。

参考文献：

[1]金维鸽 焦雪峰：试论中国政府会计[J].经济研究导刊，2010（24）：83-84.

[2]张国兴：关于构建我国政府会计体系问题的研究[J].会计研究，2008（3）：11-18.