以制度创新推进反腐倡廉建设刍论

［摘 要］ 执政党必须适应反腐倡廉建设新形势新任务的客观需要，不断推进反腐倡廉制度创新。要对现有制度进行规范、整合，对实践做法进行总结、升华，对党内法规进行细化、运用，对国家法律进行阐释、衔接，对国外经验进行借鉴、吸收。在制度创新中，制度设计理念创新是前提，为反腐倡廉的制度创新提供体制环境是关键，遵循“热炉法则”创新反腐倡廉制度体系是重点，提高制度的科学性是制度创新的目标追求和价值尺度。

［关键字］ 反腐倡廉 制度 创新

“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，要为实现全面建设小康社会奋斗目标打下具有决定性意义的基础。执政党站在新的历史起点上，要实现各项战略任务，必须推进反腐倡廉制度创新，进一步加强和改进党的自身建设。

一、制度创新是适应反腐倡廉建设新形势新任务的客观需要

1．制度创新是推动反腐战略转变的必然选择。90年来，党的反腐历程大体经历过运动反腐、权力反腐和制度反腐三个阶段。党的十一届三中全会后，党果断地停止了运动反腐并提出必须下大力“解决制度问题”。但在实践中，在较长时间内基本上仍是依靠领导人的决心和态度来反腐败，这其实是一种权力反腐模式。 在十六大报告中，党第一次把制度建设与党的思想、组织、作风建设相提并论，提出了“要着重加强制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化”等一系列重要论断，为制度反腐提供了广阔的发展空间。2003年12月31日《中国共产党党内监督条例》的颁布实施，标志着制度反腐战略的实质推进。2005年中央颁发的《建立健全惩治和预防腐败体系实施纲要》进一步明确了制度反腐战略的总体要求，2007年党的十七大更是把制度建设作为构建惩防体系的核心和根本途径，制度反腐已成为我们党在社会主义市场经济条件下深入开展党风廉政建设和反腐倡廉的战略性选择和必由之路。但是制度建设是科学性和实效性相统一的合理设计，既是实践之中好经验、好做法在制度层面的规定，又是接受实践检验并趋于稳定的刚性规范。制度设计的过程是动态的，需要不断的修改、完善与细化，改革创新是制度设计不可或缺的动力。因此创新是制度建设的前提，更是我党推动反腐战略转变并取得实效的必然选择。

2．不断推动制度创新是提高反腐倡廉建设科学化水平的内在要求。党的十七届四中全会提出了党的建设科学化的时代命题，也必然要求反腐倡廉建设的科学化。提高反腐倡廉建设科学化水平就是要遵循反腐败斗争和党风廉政建设的基本规律。早在1980年，邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》中就精辟地指出:“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面!”三十多年来，我们党不断推进制度反腐的进程，形成了一系列相对合理、科学、规范的制度体系。十七届中央纪委第五次全会要求,“逐步建成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐倡廉制度体系,切实提高制度执行力,增强制度实效。”这就是对反腐倡廉建设规律的基本遵循。很明显，制度创新是反腐倡廉建设科学化的内在要求和题中之义。

3．制度创新是解决反腐倡廉制度建设存在问题的关键所在。就目前来看，一些领域腐败现象仍然易发多发,一些领导干部利用职权或职务影响谋取非法利益问题突出,甚至出现“前腐后继”的现象。这说明在反腐倡廉建设方面还存在制度缺陷。主要表现在：（1）制度缺位、失之于察：一些重要领域和关键环节还存在制度空白，有些问题存在已久，但解决问题的制度没有及时建立，督查无章可循、无制可依，跟不上形势发展需要；（2）制度虚置、失之于宽：一些制度缺乏针对性和可操作性，过于原则宽泛，自由裁量空间大，缺少具体实施措施，随意性大，“牛栏关猫、进出自如”，导致制度权威丧失；（3）制度闲置、失之于软：一些制度缺乏系统性和配套性，制度刚性约束不足，不能有效发挥作用，出现了“制度成摆设”，硬制度变成了软约束；（4）制度空置、失之于行：“徒法不足以自行”。程序性制度滞后于实体性制度，不少制度没有得到很好执行，存在着重制定、轻执行现象。 用改革的办法、创新的精神加强反腐倡廉制度建设是解决这些问题的关键所在。

二、反腐倡廉制度创新的方法和途径

1．对现有制度进行规范、整合。反腐倡廉制度创新要以现行制度为基础,但有的制度存在模糊性和弹性,有诸多一般性的“不准”和“应该”等规定,制度的范围不周全,留有规避的余地,实施中随意性较大；有的制度设计不严密,条款之间不衔接甚至互相矛盾；有的制度明显过时,难以适应新形势下反腐倡廉的需要。推进反腐倡廉的制度创新, 要依据社会的发展和环境的变化，对现有的制度进行科学审视、规范整合，切实贯彻行之有效的制度，认真修改存在缺陷的制度，适时废止已经过时的制度，合并互相抵触的制度，健全缺少的制度，力求通过制度整合与制度创新,实现制度的精细化、科学化,使制度具有针对性、可操作性，以便最大限度地保持制度的生机和活力。

2．对实践做法进行总结、升华。制度创新只能来自于实践，其科学性、有效性只能接受实践的检验。对一些经过实践检验比较成熟的好做法、好经验进行总结，上升到党内法规层面，加以制度规定，使之具有更强的约束力、更大的权威性和更高的稳定性。对一些新领域出现的问题或监管盲点，要加强制度的前瞻性研究，制度设计先行，消灭制度空白，再在实践之中不断修改完善。

3．对党内法规进行细化、运用。我们党是一个有近7800万党员、370多万个基层组织的执政党，已建立了以为核心的、相对完备的党内法规制度体系。但这些，都是站在全党的高度，从宏观上形成的规范。而人的行为总是具体的，制度疏于空泛、失之抽象，就难以达到规范行为的目的。因此，制度创新必须立足于实际，对党内法规要求进行细化，力求详尽具体、周密细致，对于必须做什么、应该做什么、可以做什么、禁止做什么都要有明确的规定，便于把握、操作和运用。

4．对国家法律进行阐释、衔接。腐败是对国家公权力的侵害，必然是国家法律所不容。像、行贿受贿、贪污腐化等行为都是法律令行禁止的，相关法律对是与非，罪与非罪的界定很清楚，对某一违法犯罪行为的适用法律一目了然。反腐倡廉制度创新必须维护法治精神，与国家法律法规做好衔接，把法律条款阐释为制度语言，以创造性的思维做到“关口前移”，从规章制度上作出规定。

5．对国外经验进行借鉴、吸收。推进反腐倡廉制度创新，也应继续解放思想，积极学习和借鉴国外的一些具体做法和经验，以少走弯路，避免事倍功半。腐败是“世界性顽疾”。在“治疗”这一“顽疾”的过程中，世界各国都探索出了一系列有效的制度规范及举措，在反腐制度设计方面大多也比较周全、缜密、具体。比如实行透明政治，发挥新闻监督的作用，建立弹劾制度，实行官员财产申报制度，金融实名制等。这些制度设计，有的在一定程度上反映了反腐倡廉制度建设的客观规律，值得我们研究和借鉴。

三、以改革创新精神不断推进反腐倡廉制度建设

1.制度设计理念创新是前提。反腐倡廉制度设计理念要创新，必须由由“好人原则”转变到“无赖原则”。正如英国哲学家休谟著名的“无赖原则”所阐释的那样，我们在设计政治制度时，必须把一切官吏假定成“无赖”。虽然官吏不可能都是“无赖”，但是，必须把一切官吏假定成“无赖”，要设计出一种制度，来保证让“无赖”去为公众利益服务，并且服务好。英国经济学家哈耶克也认为：制度设计的关键是对人的假设，从好人的假设出发，必然设计出坏的制度，导出坏的结果；从坏人的假设出发，则能设计出好的制度。我们传统政治体制制度设计理念的出发点，是首先假定官员们都是人民的公仆，都是大公无私的好人，以好人作为制度设计的逻辑起点，如果我们把干部都当好人，要监督机制还有何用？必然导致权力失去监督，导致权力运行机制出现问题。因此，必须变革我们传统政治体制的设计起点，改变对“官员无私”的好人假定，按照权力拥有者的“无赖假定原则”，实行高激励、严约束的刚性制度设计，有效的预防腐败的发生。

2.为反腐倡廉的制度创新提供体制环境是关键。体制的实质是权力配置，作用在于保护具体制度的贯彻执行。腐败现象往往发生在掌握资源配置的权力部门,如何使这些部门在资源配置的过程中不致产生权钱交易、权色交易,出路在于深化体制改革, 监控和规范权力运行，为制度创新和制度体系运行提供宏观环境。这就要求执政党必须在行政管理体制、司法体制和工作机制、财政体制、金融管理体制、投资体制以及建立统一开放竞争有序现代市场体系方面推进相关改革，建立健全防止利益冲突制度，完善公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产领域市场运行机制，切实遏制腐败产生的土壤和滋生蔓延的空间。

3.遵循“热炉法则”，创新反腐倡廉制度体系是重点。西方管理学家提出的“热炉法则”基本意思是说法规制度如同一个烧红的火炉，如果有人去碰触，一定会让他受到“烫”的处罚，并产生警示作用。“热炉法则”所蕴含的警告性、必然性、即时性、公平性四大原则对于建立健全惩治和预防腐败体系，推进反腐倡廉制度创新具有重要的借鉴意义。（1）遵循警告性原则，进一步推进预防制度创新。通红的“火炉”就好比党纪法规，是一柄时刻悬在每个人心头上闪着寒光的“达摩克利斯剑”。首先教育预防先行，必须进一步加强和改进党纪法规教育培训工作和反腐倡廉宣传教育工作，建立廉政文化教育制度，防患于未，切实起到警示作用。其次是从重点领域、重点部门、重点环节入手，排查廉政风险，健全内控机制，推进廉政风险防控机制建设。（2）遵循必然性原则，进一步推进惩处制度创新。“每当你碰到热炉，肯定会被灼伤。也就是说只要触犯的规章制度，就一定会受到惩处。”就目前而言，创新主要表现在建立腐败现象易发多发领域调查分析和专项治理制度，加强重点领域案件查处工作；健全查处案件协调机制，建立重大案件督导督办机制，健全上级纪检监察机关上下级领导机制；建立健全依纪依法安全文明办案的纪律要求以及责任追究制度；加强反腐败立法，通过加强司法协助、引渡、追缴和返还腐败资产等方面国际合作，使腐败分子无处藏身。 （3）遵循即时性原则，进一步推进程序性制度创新。“当你碰到热炉时，立即就被灼伤。”惩处必须在错误行为发生后立即进行。遵循即时性原则，要必须进一步推进程序性制度创新。要建立健全党内民主决策制度、决策反馈和监督机制、决策失误责任追究制度、干部考核评价机制、领导干部问责制度，特别是要形成干部选拔任用的科学机制，坚决遏制用人上的不正之风；健全评优、评奖类的程序性制度，惩处违纪党员的程序性制度，党内监督的程序性制度等。（4）遵循公平性原则，进一步推动监督制度创新。“不管谁碰到热炉，都会被灼伤，这就是公平性原则。”要着力加强对领导干部特别是主要领导干部行使权力的监督；要改革和完善党内监督体制，加强上级监督和领导班子内部监督；健全权力运行监控机制，推进权力运行程序化和公开透明，不断完善领导干部述职述廉、诫勉谈话、函询、质询、罢免或撤换等制度，推行党政领导干部问责制、廉政承诺制、行政执法责任制； 完善党内民主决策监督机制，落实重大决策、重要情况及个人有关事报告制度；完善民意调查制度，建立健全党内事务听证咨询、党员定期评议领导班子成员等制度；坚持党内监督与党外监督、专门机关监督与群众监督相结合，发挥好舆论监督作用，增强监督合力。

4.提高制度的科学性是制度创新的目标追求和价值尺度。科学立制是制度创新的目标追求和价值尺度。一方面科学性要求每一个制度创新都要加强制度建设的调研工作，重视制度建设的设计论证，重视制度的试点工作，注意借鉴反腐倡廉制度建设的有益做法和经验，实现制度建设理念、思路、方法和机制的与时俱进。另一方面科学性要求每一个制度创新都要要把握制度体系的系统性。反腐倡廉制度体系不是一个孤立的体系，它是党和国家经济政治文化建设大系统中的一个子系统，必须与党的建设的总体部署相吻合，与国家法制建设的总体要求相一致，与反腐倡廉的大政方针相适应。因此，无论是制定制度规划，还是制定单项制度，都要坚持做到相互照应、彼此衔接、避免矛盾，使各项制度成为互为依托、相辅相成、能够发挥综合效能的有机整体。

参考文献：

［1］秦德君.反腐败的“无赖原则”［J］.中华文摘，2010，（6）.

［2］唐宗礼.安全员要善用“热炉法则”［J］.现代企业文化（综合版），2008，（10）.