土地征收最高限价与耕地保护的矛盾关系分析

摘要：耕地保护是我国的一项基本国策，为了更好的对耕地进行保护，我国颁布了一系列的耕地保护措施，对耕地保护起到了积极的效果。但从耕地保护实施的结果来看，与预期目标的差距还很大。其中影响最大的一个因素是土地征收最高限价与耕地保护之间产生的矛盾，本文将对两者之间的矛盾关系进行分析。

关键词：土地征收最高限价耕地保护矛盾关系

耕地是人类得以生存和发展的必要条件，是农业文明发展的基础，农业想要发展绝对少不了耕地资源。我国在保护耕地方面一直十分重视，2005年时还提出了“坚持最严格的耕地保护制度”，空前重视耕地保护，加强了对土地的保护和管理工作，在一定程度上对耕地起到了积极的保护作用。但由于城镇化过程的影响，土地征收越来越多，加之地方政府对于耕地管理不当，我国耕地的数量正在逐年减少，违法占用耕地的现象也越来越严重。土地征收过程中形成的最高限价与耕地保护之间的矛盾逐渐突出，加大了耕地保护的难度。

1.最高限价的阐释

随着我国城镇化进程的加快，对于建设用地的需求正在不断加大，建设用地的供需矛盾十分紧张，大量的农用地被转化成为非农的建设用地，而实现这种转化的主要途径就是土地征收。根据我国《土地管理法》的规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”[1]。其中所说的“国有土地”，既包括国家所有的土地，也包括国家征收的原属于农民集体所有的土地。这项规定说明土地要转换产权关系之后才可以进入土地市场，而这个转换是通过国家征收土地产权主体的土地将其变成国有土地来实现的，这里的土地产权主体是指农村集体和农民。这样一来，政府就成为了土地产权主体和土地市场之间的唯一媒介，土地市场中唯一有资格向外供给土地的，掌握着农村的集体土地进行“农转非”的控制权。

在《土地管理法》中对于政府征收土地的价格标准有限定，农地征收价格（土地所有权价格与被征土地补偿费）之中的土地补偿倍数修订为最高30倍，后来又规定可以突破这个补偿上限。虽然湖北省已经不再规定征地过程的补偿上限，但现行的土地征收制度对公共用地和非公共用地采取了一视同仁的政策，这与农村集体土地直接进入市场，农民通过市场的流转直接获得的土地用途转变的收益相比较，实际上是对土地“农转非”设置了最高限价[2]。

2.最高限价和耕地保护的矛盾关系

2.1最高限价不利于土地资源的优化配置

最高限价降低了用地成本，可以使低效益的用地单位从中获利，不利于土地向高效益的用地单位进行优化配置，使需要用地的高效益用地单位出现了用地紧张。而同时，低成本用地也使用地的模式粗放，出现了“征而不用”、“多征少用”等诸多的浪费土地资源和不合理占用的现象，降低了土地资源的使用效率。

2.2最高限价不利于农民对耕地的保护

最高限价使土地的价格比土地的实际价值要低很多，不是土地资源稀缺程度的真实反映，使农村集体和农民对土地的价值以及土地资源的稀缺程度产生了错误的认识。最高限价对农民的误导以及农村耕地产权混乱，使农民对土地的珍惜保护程度降低，寻租、抢占和乱用耕地的现象严重。这些现象的出现对于耕地保护形成了巨大的阻碍，最高限价与耕地保护的矛盾也在加剧。

3.平衡最高限价与耕地保护之间矛盾的方法

3.1改革征地补偿标准

要化解最高限价与耕地保护之间的矛盾，就应当对现行的征地补偿标准进行改革。现行的土地征收补偿标准低造成了较大的效益损失，在征地过程中适当的引入市场机制，以土地在市场中的价值为基准设立补偿标准，充分考虑对直接损失和间接损失、物质损失及精神损失的补偿，对征地的补偿标准进行改革，避免许多负面效应的产生。

3.2明晰土地产权，完善土地市场

明确农民对于土地的使用产权，使农民可以直接的支配土地，土地的使用权不只是承包经营权，它还包括了完整的转让权及收益权。近快消除各种人为和观念上对农民土地的使用权期限限制，转变观念，加快立法，完善土地市场，实现土地资源配置的优化，切实保护耕地[3]。

3.3规范政府及用地单位的行为

用法律和行政手段对政府行为进行规范，用地审批及批后管理都要加强监管。着重用法律手段和经济手段对用地单位的行为进行约束和限制，利用市场机制调节土地资源，提高土地配置和使用的效率，珍惜土地，集约开发，在一定程度上可以降低社会对土地的需求，从而缓解土地供求与耕地保护之间的矛盾。

3.4妥善安置失地农民，减少社会矛盾

最高限价造成的失地农民等一系列社会现象严重影响了和谐社会的构建。必须妥善的安置失地农民，因地制宜的确立多元多样的土地征收补偿和安置方式，建立长期有效的管理机制，既可以补偿农民的一部分损失，更有利于社会的安定团结，减少最高限价与耕地保护之间的矛盾。

4.总结

土地征收过程中产生的最高限价与耕地保护之间的矛盾不容忽视，要采取行之有效的措施对其制约和平衡。减少最高限价与耕地保护之间的矛盾，切实有效的保护耕地资源，解决耕地保护面临的困境，维持耕地总量的动态平衡，保护国民的根基。

参考文献：

[1]靳晓芝.城镇化进程中土地征用和耕地保护研究[D].河南农业大学，2012

[2]王雨.土地用途管制与耕地保护及补偿机制研究[D].华中农业大学，2010

[3]毛良祥.耕地保护补偿标准与补偿基金规模研究[D].中国地质大学（北京），2013