现行耕地保护制度在河南城镇化进程中的运行效果

[提要]为了提高河南省工业化、城镇化与耕地利用的协调性，结合1978～2011年间河南省统计年鉴中关于河南省耕地面积与单产数量等数据，對我国现行的耕地保护制度在河南省的运行效果进行研究，并在发现问题的基础上提出相应的對策建议。

关键词：耕地保护制度；城镇化；對策

基金项目：2012年度河南省政府决策研究招标课题《工业化、城镇化加快推进时期耕地保护问题研究》研究成果之一（课题编号：20128675）

中图分类号：F323.2

文献标识码：A

收录日期：2013年1月17日

当前，我国的耕地保护制度体系以1998年《土地管理法》为核心，有些学者称当前的耕地保护制度是世界上现行的最为严格的耕地保护制度。从目前来看，现行的耕地保护制度虽取得一定的成效，但制度本身存在着土地产权和土地使用制度方面的缺陷，导致了我国耕地的持续流失。河南省是第一农业大省，也是人口大省。随着人口增长和中原经济区的建设，一方面需要更多的耕地来保障人们對食物的基本需要；另一方面又需要一定数量的耕地来发展生产、进行非农化建设。现行耕地保护制度与河南省不断增长的耕地需要之间的矛盾日益突出。

一、现行耕地保护制度對河南省耕地总量的保护

1978年至2012年河南省由于国家基建、乡村集体占地、农民个人建房占地、退耕还林还草占地及部分的耕地改为园地等自然、社会因素，制约着全省耕地总面积的趋势变化。根据河南省1978～2011年的统计年鉴调查分析，可以看出河南省年底常用耕地总面积在34年中是呈上升的趋势，整体经历了快速下降期-波动增加期-快速上升期-平稳期的基本变化过程。在1978年至2012年间河南省的工业化、城镇化水平也在不断增长，其中，1978年河南省的工业化率为10.55%，1987年以后各年的工业化率均在15%以上，2009年河南省的工业化水平更是高出了全国平均水平0.98个百分点，达到了28.15%；河南省的城镇化步伐在33年间也在加快，1978年为13.63%，其后一直保持快速增长态势，2012年河南省城镇化率更是达到了42.4%，在2011年的基础上又提高了1.8个百分点。传统上人们普遍认为，伴随着城市化发展，城市建设用地外延式增长必然要求占用更多耕地，工业化、城镇化的发展和耕地保护之间存在着尖锐的矛盾。而从河南省近年来耕地总量以及工业化、城镇化的发展水平来看，河南省在工业化、城镇化进程不断加快的同时，却协调了耕地保护和城镇建设之间的矛盾。（图1，数据来源：依据2011年河南省统计年鉴整理）

二、现行耕地保护制度在河南省城镇化发展中凸显的问题

（一）耕地的土壤污染问题得不到制度保障，耕地质量下降。从1978年至今，河南省耕地面积波动振幅不大，较大的振幅发生在2001～2003年间，较小的振幅发生在2006～2011年间。这说明河南省耕地总量的变化少有大起大落的现象出现。而根据梁保松等人對1978～2009年粮食总产量的分析发现，在2004～2009年间河南省的粮食总产量快速增长，粮食总产量由2004年的4，260万吨迅速增长到2009年的5，389万吨，增长幅度为26.5%。另外，从图2来看，1978～2010年的33年间，河南省的粮食单产量在波折中稳步攀升。这从一定的层面说明近年来河南省粮食单产量的提高主要是通过提高现有土地的利用效率来实现的。（图2，数据来源：依据2010年河南省统计年鉴整理）

在一定时期由于经济发展水平的提高，化肥、农药等物质和技术投入的增加能使粮食单产取得大幅度的提高，對粮食总产量的增长有着显著的影响，使得耕地面积变化對粮食总产量增加的约束性出现暂时的降低。但是，近年来由于人们过度片面追求粮食单产量的提高，滥施肥料、农药，过度使用农用地膜而没有全部回收，导致河南省耕地遭受到严重的土壤板结硝化、残膜“白色污染”，破坏了耕地的土壤结构，對耕地资源的水体环境造成的污染更为严重，耕地质量严重下降。另外，随着我国城市化水平不断提高，河南省城镇化的进程速度也随之加快，2009年河南省城市化率达到38.5%，有利地带动了非农人口的增加和非农业产业的蓬勃发展。但是，在城市加速发展的同时，工农业“三废”和城乡生活垃圾的排放占用了许多土地，几乎對全省所有的河流湖泊产生了不同程度的污染，而且还通过灌溉的方式對大量的耕地造成威胁，土壤肥力下降，耕地的质量遭到严重破坏。

（二）耕地开发难度大，后备资源贫乏。耕地后备资源开发是增加有效的耕地面积，落实占用耕地补偿平衡的有效手段。河南省耕地后备资源调查统计成果表明：河南省可开垦的土地在豫东黄淮海平原和豫南、豫西、豫北山地均有分布。可复垦土地较多的有三门峡市、焦作丘市和信阳市，占河南省耕地后备资源可复垦土地的74.3%。据国土资源专项调查与评价表明，2005年河南省共有宜耕后备土地资源9.96万公顷，主要分布在黄河沿岸（滩涂）和豫西、豫南、豫北等低山丘陵区，對其开发既有来自生态保护等政策方面的制约，又有水资源缺乏、地形坡度大等自身条件的限制，同时河南省土地利用率高，开发强度大，未利用土地不但数量不多，而且开发的难度也较大，可利用的耕地的后备资源严重不足。随着河南省工业化、城镇化进程的进一步加快，耕地后备土地资源开发难度的加大和数量的不断减少，未来占补平衡政策在河南省实施的难度会不断加大。

（三）土地管理制度实施过程不严格，耕地补充占优补劣的现象普遍。自设立土地管理机构以来，我国一直采取中央与地方政府分级管理的体制，而中央和地方在耕地保护上的认识却并不一致。在我国耕地面积急剧减少的情况下，在我国中央人民政府一再宣告实行最严格的土地管理制度、切实保护耕地的时候，各地城市用地规模的扩大、城市内存量建设用地挖潜不足，建设外延扩展势必要占用日益减少的耕地。

由于我国的土地管理制度规定，占用基本农田进行经济建设的，必须报国务院批准。而需要占用的土地是否位于基本农田保护区，依据是基本农田保护规划图和当地的土地利用总体规划图，只要想方设法修改这两个规划图，就可以给非法占用基本农田披上合法的外衣，获得合法的批准，抑或就先占用后申报或者边占边申报。根据土地利用的需求随意修改发生法律效力的土地利用总体规划偏离了制定土地利用总体规划的初衷。地方人民政府在片面追求经济增长的同时，制定的经济发展决策已偏离了耕地保护制度设定的目标。另外，由于耕地的质量没有硬性的标准，各地普遍存在占优补劣现象，只重视“占补平衡”和“总量平衡”这两个硬任务，而對质量问题不够重视。

（四）征地补偿制度缺乏长远考虑。城镇化是一个包括土地在内的生产要素的集聚过程，城镇化进程必然伴随大量的农村土地转换。但土地之于农民是密不可分的，不仅具有经济价值，而且还起着就业和养老保障的功能，是农民维持生活发展生产的根本。但在现阶段，河南省在将耕地转换为非农建设用地的同时，大量失地农民却未被纳入城市三条保障线的救助范围内，政府對农村失地农民的社会保障投入很少，绝大部分地区没有养老及失业保障，而且城乡差距还有进一步扩大化的趋势。失地农民在失去了作为保障的土地时，又无法享受与城市居民同等的社会保障权利，增加了其再就业的难度。在城市，市民有最低生活保障、医疗保障、养老保险、住房补贴等社会保障，生活有基本保障。而土地是农民最重要的养老保障手段，失去土地就等于失去一切。在城镇生活，生活成本比较高，而大多数农民缺乏投资理财意识，對土地征用补偿费如何用于养老、医疗保障缺乏长远的考虑。

三、促进河南省耕地保护质量提升的對策

（一）从政策管理制度优化生产环境。根据边际报酬规律，粮食单产的增长速度在一定时期内会随着物质技术投入量的增加而增加。当前，在河南省耕地总量增长难度不断加大的同时，要提高河南省粮食的总产量，就要以现代化手段来发展农业，优化农业生态环境，从而提高耕地质量，促进粮食单产量的提升。對于农作物耕植过程中，化肥、农药使用过度的问题，要从严格农药登记管理入手，实行依法管药和用药，對农民进行教育和培训，做到安全、合理用药，全面禁止使用剧毒、高残留农药。在宣传提高农民對生态环境的自主保护意识的同时，建立农村环境强有力的管理监督体制。继续完善排污许可证制度、征收排污费制度、环境影响评价制度，尤其是對耕地有重大影响的资源开发和项目建设、地区规划的环境影响评价等制度，使其在耕地保护工作中切实可行，另外还应该建立实施农村环保责任制度和农村生态环境综合治理定量考核制度等。

（二）严格执行建设占用耕地补偿制度，提升耕地保护管理水平。进一步明确责任，落实耕地占补平衡的法定义务。“十一五”时期建设占用耕地，只能在省级行政区域内实现占补平衡。加强對补充耕地的质量审核，在确保建设占用耕地数量平衡的前提下，對补充耕地的质量实行按等级折算，防止占多补少、占优补劣。加强耕地保护的科学研究和技术创新。重点开发保护性耕作、地力培肥、中低产田改良、退化耕地修复等技术。深入研究、建立耕地保护的预警、预报、评估技术体系，使国家粮食安全和耕地保护成为可动态监测、及时预警、相机调控和科学评估的政策体系，提高耕地保护的中长期规划水平和科学决策能力。向闲置、存量要土地。向重点项目“瘦身”要土地。据统计，自2004年以来，全省共盘活存量土地1.1133万公顷。济源、焦作等市依托当地地处太行山前的优势，提出了“工业出城、项目上山”的思路，在一些荒山未利用地上巧做文章，建立工业集聚区，分别节约土地。

（三）将耕地保护纳入干部考评机制，规范政府行为。在河南省的工业化、城镇化发展过程中，耕地随意被占用、建设无序等现象的发生，既体现了土地管理体制本身的制度缺陷，也有政府管理不力、政府行为不规范的原因。为了保障国家的粮食安全，必须强化政府對农地的保护作用，严格控制农地转为建设用地的数量。要从征地和供地两方面规范政府行为，改变目前一些地方政府从当地利益出发，为建立政绩而以地生财、竞相出让土地的做法。规范政府的征地行为，要严格规定各级政府的征地权，杜绝各级政府以公共利益为借口滥用征地权，對政府及相关部门要改进考核办法，建立健全体现科学发展观和正确政绩观的干部考核评价激励机制，减少经济发展指标考核的压力。

（四）改善征地补偿标准，确保社会长远发展。工业化、城市化是河南省经济发展的必然趋势，但是由于在耕地向非农建设用地转移的过程中，出现了大量的失地农民，必然会给河南省的社会和经济发展带来很大压力。要解决好这个问题，关键在于能够正视所存在的问题，以积极妥善的态度去化解社会矛盾，做好维护社会稳定，促进社会的长远发展。在改善征地补偿标准、构建合理的农民社会保障体系、设立农村就业培训机构等问题上，要按照立党为公、执政为民的要求，为维护农村经济乃至整个国家经济的稳定发展，使失地农民老有所养、病有所医、困有所帮，有效保障失地农民的合法权益。

主要参考文献：

[1]张传新，我国当前耕地保护政策完善探析[J]，广东农业科学，2010，12

[2]梁保松，王亚伟等，河南省粮食综合生产能力历史演变及分析[J]，河南农业大学学报，2011，45，5