时间：2022-08-07 09:43:05
作者简介：徐迎春（1985―），女，汉，安徽淮南，上海市华东理工大学人文科学研究院2010级硕士研究生，专业：政治学理论，研究方向：政治文化与政治发展研究。
摘要：最早将公信力与政府联系到一起是社会契约论思想，而公共信任则是契约关系存在的前提和条件。政府公信力作为一个政治心理范畴的概念，贯穿于国家的政治生活和社会生活之中，是公众以政府自身有效的公共行政行为而树立对其认同、支持和信任为基础的。随着传统社会向现代社会的转型，网络信息化时代的到来，舆论环境的改变使得国内外社会深层次的矛盾和问题逐渐浮现出来。这就需要一个强有力的政府通过政策制定和有效执行来保证社会事业健康发展。
关键词：政府公信力；转型期；缘由
一、公信力的涵义
对于拥有五千年历史文明的中国来说，不同的历史时期都赋予“信”、“公信”和“公信力”不同的内涵，在西方传统理念中具有深厚的宗教基础和契约观念基础。“信”最早出现在金文中，本源于祭祀时人对上天和祖先所说的诚实的话。《尔雅》对信的解释为“诚”。讲究因“诚”而“信”，“诚”“信”互训。笔者认为“公信力”是“信”在社会公共领域中的一种体现，而政府公信力则是指在社会生活中，掌握公共权力的政府在面对社会差异和利益分配是，通过公正、廉洁、民主和高效的途径承担责任并履行义务来获得公众普遍信任的能力。
二、我国政府公信力的问题
当前我国政府公信力的建设也面临这许多问题。其一，政府管理行为失范，具体表现为：一是公共权力异化。“政治人是人民的公仆”①。但是如果被让渡的公共权力被私有化，就违背了人们签订契约的目的，公共权力的异化致使政府行政人员滥用公权，损害人民群众的利益，抹黑政府形象，降低政府公信力。二是信息缺乏透明度。在我国，人民对政府有知情权，政府有义务和公众沟通以此反映民情、体现民意。但是，在现实生活中，政务的透明度往往被忽略、忽视或有意模糊，恶意封堵政府信息的行为屡见不鲜。我国一些地方政府部门习惯了“关起门来制定政策”，把政府过程神秘化，不注重政务信息的公开，致使民众对民主化的机制，政策的制定、实施缺乏了解。这不仅不利于公众对政府行为的有效监督，而且使一些人在维护政府形象的旗帜下维护着某些地方或某些个人的私利，进行暗箱操作、权钱交易等违反民意，损害政府形象的不良现象。其二，政府决策难以执行。政府的决策行为是政府一项极其重要的行为，政府决策是否科学化和民主化直接影响着政府公信力水平。政府公信力和执行力历来相辅相成、相互制约。笔者认为，从理论上，执行力和公信力之间存在着互为条件、相互制约、相互促进、相辅相成的辨证统一关系。公信力弱的政府，不能取得公众的足够信任，公共政策无法得到贯彻执行，政府的执行力肯定会受到损害；而执行力弱的政府，本身政策缺乏科学性和民主性，而且其规划和政策都难以在群众的支持下得到落实，其结果是政府的公信力也就会不断的弱化。
三、我国政府公信力弱化的缘由
1、转型期的制度缺陷和体制障碍
现阶段，我国正进入社会主义现代化建设的转型期，旧的体制依然存在于人们政治经济生活的各方面，同时新的政治经济体制还未完全建立起来，新旧体制的矛盾和摩擦为政府行政人员的各种权钱交易、腐败行为等权力“寻租”活动提供空间。另一方面，政府公务人员的守信行为没有信用制度做支撑，而其失信行为也没有能有效地得到惩处和约束，因此，制度的缺失不仅不能遏制政府公务人员的失信行为，反而加重其增长和蔓延的趋势。因此，亨廷顿指出：“一个不诚信盛行的社会，一定存在令不诚信者的收益大于诚信者的收益的制度环境。”②制度短缺，即制度供给不足和制度执行失范是当前我国制度建设的两个大“软肋”，主要体现在以下四个方面：
首先，制度建设不足。进入新世纪以来，虽然我国的经济取得长足发展，制度建设不断改善，但是，对于整个社会和政府行政活动的完善的信用管理制度、完备的信用信息披露制度、公正的信用评估体系、有效的信用监督惩戒机制都还未真正地建立起来。在这样监管体系不足的环境下，政府行政人员的失信行为就会有机可乘，频繁发生。正如教授所说，如果守信者和失信者在社会中享受“同等待遇”，只要“劣币”与“良币”等值，只要现存体制不能使手持劣币者受到惩罚，人们便不会奉公守法。这种“劣币驱逐良币”的现象，将会使公众“人人自危”、信用环境恶化，政府公信力弱化也就在所难免。
其次，责任机制缺乏。前文在分析政府管理行为失范时，就有提到过当政府行政人员出现失信行为时，就要进行问责惩处，行政责任追究包括对政府及其人员的责任追究两个方面。我国目前已有的赔偿法律如《行政许可法》、《国家赔偿法》，其行政赔偿的范围和额度都非常有限，一整套完整的行政责任追究赔偿制度至今我国还尚未建立，责任机制的缺乏使政府官员缺乏行政责任感。即使出现行政人员失信行为时，在对行政人员的责任追究上，往往只追究其主观过错，惩罚力度太小，失信成本远小于守信成本，而且从未真正审视我国责任机制缺乏和不完善的客观原因。对其客观过错则较少追究或不予追究。尽管从2003年开始行政重大责任的问责制开始慢慢被采用，但制度运行不规范，“问责制”演变成“问责秀”，最终将会导致权力与责任的不对等状况。
再次，政府危机管理能力不强。作为公共事务的管理者，政府有义务承担控制由突发事件引起的社会失衡与混乱等一系列连锁反应的责任。对于突发性危机事件及其关联事务，政府应该充分发挥其危机出现之前的预见能力、危机发生时的反应能力与控制能力、危机发生后的救治能力，及时、有效处理危机，恢复社会正常秩序。政府能不能迅速解决危机不仅是能力的问题，也是一个政治责任问题，而且涉及到政府的基本信誉。当危机爆发时，如果政府不能建立与公众之间很好的沟通渠道，及时公布危机信息，全力解决危机，而是通过控制主流媒体向公众谎报或者瞒报危机信息，不仅不能解决危机，反而引发公众的猜疑，加剧公民的心理混乱，甚至引发过激行为。这不仅使政府失信于民，而且侵犯了公民的知情权，必然导致公众不信任感的蔓延，威胁其合法性基础，政府公信力必然会跌至谷底。
最后，政府职能定位不合理。当前，我国政府由管制型向服务性职能的转变还不彻底，政企权责划分不明晰，政府任意侵害经营者的合法权益，设置林林总总的审批关卡，不恰当地干预企业的经济活动的现象时有发生。同时，政府内部部门的权限划定不合理、存在着职权交叉或管理漏洞。在缺位方面，主要表现是政府对市场的监管不力。由于市场经济自身的缺点使得市场经济秩序不能独立而有效运转，而此时政府并未有效地履行职责，对市场进行宏观调控。在错位方面，由于政府是市场规则的制定者，它可以以管理者身份对市场进行调控，同时政府又是国有资产的所有者和社会的管理者，它就可以作为国有企业的所有者进入市场，参与市场竞争，这样必然会扭曲市场竞争。政府职能定位的不合理，如公共事业服务、公共产品供给等方面的工作，本应该由政府管理的事情，政府却做不到位，社会公共需求往往得不到满足，人们对政府管理能力日趋不满，势必会动摇执政的群众基础，政府公信力的下降不可避免。
2、政府的自利性
经济学家普遍认为，个人是在经济市场上精打细算、追求自己利益最大化的理性人。“自利性”是“经济人”理性的核心和基石。人类行为的公共利益并不是他们追求的唯一目标，他们也要追求自身利益的最大化，这就增加了公共权力异化的几率。行政人员极易利用垄断公共权力的优势，背离公共利益，从而诱发失信行为。
第一个对其给与系统论述的则是亚当・斯密。他认为人是有理性的经济人，是追逐最大利益的，当一个经济人面对现实的选择时，他将选择获利较多而不是较少。公共选择学派认为，政府官员在政治上会因为“经济人”的特点而追求政治利益最大化，并没有把公众的利益纳入考虑范围之内。在政治市场上，人们进行政治行为的动机和目的都是受到经济利益的驱使，都是以利益私有化为其基本行为准则。作为掌握公共权力的政府行政人员自监管制度不健全，自身诚信素养缺乏的情况下，最有可能利用手中的职权去追逐个人私利。正如美国学者帕特里克・敦利威所说：“在其他条件不变的情况下，私人企业中的个人活动最有可能符合公共利益，而在政府部门工作中的个人却最有可能恣意追求最大化个人利益，而不管这些个人利益是否符合公共利益”③。
我国自改革开放以来，人们的“自我利益意识”开始觉醒，市场机制下理性的经济人动机，促使企业追逐利润最大化，个人追求收入最大化，原有的计划经济的理念逐步被市场经济的理念所取代。我国政府是由决定政策和执行政策的行政人员组成，政府的行为规则是由人来制定，政府的政策及决策的执行同样是需要人来执行，而这些人不可能完全超脱于现实社会经济利益关系之外，反而在不同程度上都带有“经济人”特征，追求诸如物质财富、权力、地位、威望、支配力等力求个人利益的最大化。在实际工作中，政府官员的自利性主要体现在三个方面：一是利益的驱使。出于“经济人”的追求利益最大化的本性，政府官员利用手中的权力为自己谋福谋利，方式主要是通过“创租”④和“抽租”⑤的方式实现。创租和抽租的存在，使政府官员权力“寻租”活动的现象屡屡发生，腐败问题层出不穷，透支人民对政府的信任，其结果是不仅制约我国国民经济快速稳定的发展，而且严重束缚行政体制改革，经济社会发展严重失衡，动摇群众基础，使政府形象大打折扣，政府公信力大为降低。二是职务的攀升。某些地方政府及官员不实事求是，遵循科学发展观，片面追求政绩，过度追求自身的政治利益，置公共利益于不顾，大搞“面子工程”，好大喜功，积累政绩，滥用民力，对民众缺乏发自内心的关切，决策带有极大的主观性和随意性，缺乏科学论证，违反法律依法规，严重损害人民群众的公共利益。三是信仰的缺失。少数官员缺乏政治信仰，“官本位”思想严重，没有“公仆”意识，缺乏“为人民服务”的态度，仅仅把为官作为一种谋生、谋利的手段，而不是把行使权力看作是与人民订立的必须履行的契约。以此管理的最终结果只能是损害政府形象，动摇其合法性基础，降低政府公信力。
四、提升我国政府公信力
在改革开放和社会主义市场经济的建设过程中，社会信用体系建设，尤其是政府公信力提升，显得特别重要和紧迫。转型期，我国经济体制转轨和社会结构调整使我国政府公信力的建设面临压力，这迫切要求政府以宏观和战略的眼光，以政府自我革新的勇气和实际行动，理性选择政府公信力建设的基本路径。
首先，加快建立和完善符合科学发展观的行政制度。建立并逐步完善规范政府行政行为的行政制度是要使政府的行政工作有法可依，符合当代社会公平和正义的理念，是时代和我国的基本国情的客观需求，是符合最广大人民的根本利益的选择。完善监督机制是保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益的重要部署，也是规范和促进政府管理权责一致的必要手段。确保政府行使的公共权力符合公平、正义的理念，就必须让权力在公众的监督下运行，发挥社会多元主体的监督作用，树立良好的政府形象，增强政府公信力。
其次，提高政府公共服务水平。科学民主的决策是政府实施管理，提供公共服务的核心与关键。作为公共政策的制定者和实施者，政府的决策行为会直接影响国民经济和社会发展全局，关系人民群众的切身利益，也是提升政府公信力的关键所在。另外，积极转变政府职能。在当前我国社会主义市场经济体制转轨和社会转型的过程中，着眼于解决行政管理体制和机构方面存在的突出问题，积极转变政府职能，强化社会管理和公共服务。
最后，实现有效的公众政治参与。扩大公众参与就是让政府制定的政策和执行的结果达到公众的满意度。它反映了公众对于政府的期待，对于政策的评价以及绩效的评估。一般来说，我国目前行之有效的公众政治参与方式主要有民意调查、公开听证、咨询委员会、舆论监督等。当政府的一些决策涉及到民众利益时，就必须要建立各种咨询委员会，及时地举行公开听证会，广泛听取和吸纳公众建议，以确保决策更加科学化和民主化、反映民心、表达民声、符合民意，保证公共利益得以维护。当前，我国提出建立服务型政府，就是要求政府为公众谋福利的同时，还必须接受公众的监督，规范政府行政的行为方式，降低政府的负面形象，增强政府公信力。（作者单位：华东理工大学）
参考文献：
[1][德]奥托・迈耶.德国行政法.刘飞译.商务印书馆.2002版，第97页.
[2]亨廷顿.难以抉择――发展中国家的政治参与.华夏出版社.1989年版，第17-18页.
[3][美]帕特里克・敦利威.民主、官僚制与公共选择.张庆东译.中国青年出版社.2004年版，第86页。
注解
①[德]奥托・迈耶.德国行政法.刘飞译.商务印书馆.2002版，第97页.
②亨廷顿.难以抉择――发展中国家的政治参与.华夏出版社.1989年版，第17-18页.
③[美]帕特里克・敦利威.民主、官僚制与公共选择.张庆东译.中国青年出版社.2004年版，第86页。
④“创租”就是创设人为的稀缺性而诱使私人或企业向他们“进贡”。
⑤“抽租”就是故意提出某项会使私人或企业利益受损的政策作为威胁而迫使他们割让一部分既得利益给予政府官员。