从侦审改革困境看侦查监督权力的配置与优化

摘 要：强化侦查权制约一直是我国刑事诉讼改革的重点和难点。公安机关的侦审一体化改革削弱了侦查权内部控制的力度，疏离了内外制约力量的配合，使侦查监督制度面临更沉重的压力。而审核式预审机制在实践中的兴起启示我们，预审作为我国侦查权内部制约的重要环节之一，在司法监督制约模式短期内难以实现的前提下，与检察院侦查监督制度进行“内外结合”，是完善我国侦查权力控制机制的较好进路之一。

关键词：预审；侦审一体化；侦查监督；权力制约

中图分类号：DF73 文献标识码：A 文章编号：1674-4853（2011）06-0020-06

The Configuration and Optimization of Supervision Power Under the Dilemma of

Investigation Structural Reform

LI Xin

(Party School of the Shandong Committee of C.P.C,Jinan 250103,China)

Abstract:Strengthening the right to restrict the investigation has been the focus of the criminal proceedings reform.Chinas public security authorities issued their own mechanism which weakens the strength of internal control and puts heavy pressure on monitoring system.The audit-style pre-reform mechanism in practice tells us that pre-trial investigation is an important element of Chinas internal constraints.Under the premise that the judicial supervision can not be achieved within the short term，combining the inside and outside supervision system is the better way to perfect power control mechanism of investigation.

Key words:preliminary examination;the integration of investigation and interrogation;inspection of investigation;power restriction

“要防止权力的滥用，就必须以权力约束权力。”[1]但“我国对侦查权的制约呈现出一个显著特点，即强调侦查权的内部制约，侦查权的外部制约先天不足。在侦查权的外部控制上强调检察机关的侦查监督，拒斥法院对侦查的司法审查，排斥辩护方对侦查的抗衡效果。”[2]而公安机关的侦审一体化改革又削弱了侦查权内部控制的力度，人为加剧了公、检两家在侦查体制中的疏离局势,使侦查监督制度面临着更沉重的压力。重新认识侦查监督体制中的主体设置与权力配置问题，对推进侦查体制改革、完善侦查监督制度有重要的理论和现实意义。

一、侦审一体化改革遭遇困境

侦审体制改革始于1997年，即将公安机关内部原来相互没有隶属关系的刑侦部门和预审部门重新组合成一个侦查办案实体，共同完成从立案到移送检察院(包括作其他处理)的全部侦查工作。时至今日，在全国大部分地区的公安机关，独立的预审机构虽然取消，但在刑侦部门内部专门的、成建制的预审组织仍然存在，只是有的地方仍称预审，有的地方改称为案审指导或其他。另一方面，我们发现，预审组织结构的改变导致变通存在的预审程序在应用范围、操作技术、权力功能等方面出现新特点。可以说,就现状而言，“侦审合一”改革并没有完全实现改革之初的目标预定，实际效果与预想的积极程度也相去甚远。改革面临或已处于“搁浅”或“虚置”的两难困境。

（一）困境之一：搁浅

由于改革本身存在“先天不足”，如对效率目标定位的理解过窄、过于受到自身利益倾向的干扰、未融入刑事诉讼改革的整体视野等等，侦审一体化机制虽着眼于提升效率,结果却造成了整个刑事诉讼效益的减损：一方面，侦审合一后，刑侦部门在一定程度上忽视了预审办案职能，造成案件质量下降，对后续的、审判产生了严重的消极影响。另一方面，取消预审后，“刑事诉讼程序中侦查与脱节的现象加剧。公安机关侦查部门的办案重心更加明显倾向于检察机关审查的批捕部门,而不是为公诉成功作好准备”[3]，影响了检察机关公诉成功率,进而削弱了打击犯罪的准确度和力度。基于此，部分地区公安机关提出了分步骤的改革设计，如在刑侦部门内部建立预审科室或预审、案审队等，承担原预审部门的大部分职能；也有一些地方摸索出“变通”措施，如在刑警队内部各专业队中设置专职预审人员对案件进行审核把关。

目前，“侦审体制改革后侦查办案工作可分为以下几种情况：一是彻底改革，侦查预审机构、工作完全合一，由侦查员从立案到一体化操作，中间无单独审核关节。二是没有改革，继续保持独立预审机构及预审办案程序，侦查部门破案后统一交预审部门继续处理，统一收口。三是在刑侦部门中专设相对独立的预审部门，主要负责强制措施的审批及逮捕后的案件处理等工作。四是，在刑侦部门内各专业队分设专职预审员、法制员，专门负责案件拘留、报捕、移送之前的证据审查、把关。五是规定案件侦查工作由刑侦、经侦等有办案任务的职能部门承担，法制部门负责强制措施、移送前的审核，或者同时兼行逮捕后部分处理工作。前两种情况虽然在个别地区存在，但数量比例很少，尤其是彻底改革的情况更少。”[4]据笔者了解，在大部分自称已实行侦审一体化的地方，基本同时规定了案件在报捕或移送前必须经过法制部门审查。后三种情况是目前绝大部分地区公安机关所采用的模式。可见，全国范围内，成建制的预审机构负责刑侦部门办理案件的预审程序，以及法制部门兼行部分预审职能成为普遍情形。在这个意义上可以说，侦审一体化的目标并未真正实现，侦审合一改革实际已遭搁浅。

（二）困境之二：虚置

需要注意的是，保留或恢复预审机构建置不等于继续原预审办案程序，原预审承担的大部分取证办案、深挖犯罪等职责被归还于侦查人员，保留下来的预审或案审工作模式分两种情况：一是逮捕犯罪嫌疑人后继续审理、审核案件，进行讯问、延长侦查羁押期限、移送审查、提请复议复核等。也有一些地方要求预审部门在捕后深挖犯罪。二是只在报捕、变更强制措施、移送、撤销案件等重要环节上进行审核、批准。这种审查一般是独立的、延时的。

第一种模式在设立专门预审中队的地区比较普遍。笔者调查了解，江浙等地规定全市命案的诉讼工作，原则上为各办案单位捕后移交刑侦支队预审办案指导大队。各分、县（市）局刑侦大队的预审办案指导中队，主要负责本单位刑侦部门管辖案件的诉讼审理工作，原则上为刑拘后移交。采用专职预审员或法制部门“兼职”预审的地区一般以第二种模式为主。例如，扬州市公安局刑警支队有专门的法制员，对全市命案侦办质量进行两次审核：“第一次，犯罪嫌疑人刑拘后7日内被提捕的，逮捕执行后3日内进行审核；刑拘至30日的，在提捕前审核。第二次，命案拟移送10日前进行审核，主要审核证据材料、定性定罪、办案程序等。”[5]可见，侦审改革设计的“合一”方案在实践中被虚置。

审核式预审机制的兴起，很大程度上是公安系统内部各层次行动者主动选择、合力推动的结果。具体说来，一方面，审核式预审能够满足侦查人员优化侦查决策、提高办案质量、分担侦查责任等利益追求，所以大部分地方公安机关维持或恢复了成建制的预审机构。另一方面，藉由对侦查案卷的层级式、全面性审查，公安内部专门的审查监督能够将追诉权运作过程中的不规范甚至错误之处解决在内部，这对维护体制内部的连带性利益也有着重要意义。因此侦审改革推动者对实践中出现的“分地区、分步骤”等多元状况的态度较为宽容。

二、侦审改革困境之启示

“影响刑事司法的从来就是整个社会,而绝对不是一次改革,改革也许只是一个社会要求的记录而已。”[6]在司法权介入审前程序对侦查权进行授权、审查之前，彻底废止预审的做法在一定程度上影响了侦查预审制度中合理因素发挥功能。侦审一体化改革遭遇困境的现实给我们很多启示。

在我国，除检察机关的外部控制外，侦查机关的内部约束也是制约侦查权的重要方式。这种制约的主体为公安机关刑事执法督察及其主管领导,效果主要依赖于机关内部的职权分工与制衡，依赖于机关负责人对部分侦查行为的审查批准，依赖于督察、、考评等内部自律机制。

（一） 启示之一：取消预审削弱追诉权内部控制的力度

因为没有提起权与决定权的实质分割，也没有审前司法监督制度，检察机关提讼的决定能够直接产生案件系属法院的效力。法院或其他组织、机构无法在之前或后开庭前的阶段，对控方的请求是否有足够的证据支撑进行独立的审查判断。可以说，我国追诉权控制问题主要依靠内部路径解决。而现有的追诉权内部监督制约机制效果并不令人满意。

首先，检察监督效率偏低。对检察机关，检察监督存在手段有限、介入滞后、效果被动等不足，常常难以有效预防和纠正侦查违法。对公安机关，现有侦查程序设计中缺乏明确、规范的对接处理检查监督的机制。例如，对检察机关发出的监督意见，刑事诉讼法和部门规章均没有明确具体的传递、落实部门，实践中一般由各地公安机关自行把握，尤其侦审体制改革后，负责统一收口、统一对外的独立预审部门被取消，各地做法非常不一，常常导致一些有益的检察意见得不到重视，只草草落实或者被设法规避，严重影响了检察监督的效果和效率。

其次，公安内部监督效果有限。公安机关内部在机制上普遍建立了事前、事中和事后监督相结合的过程性监督，也形成了法制、纪检监察、督察与等部门互相配合的多方位监督体系。近年，公安内部先后出台了《公安机关受理控告申诉暂行规定》、《公安机关人民警察辞退办法》、《公安机关内部执法监督工作规定》、《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》、《公安机关执法质量考核评议规定》以及《公安机关督察条例》、《公安机关人民警察内务条令》等一系列部门规章，各地公安机关也制定了大量的内部执法监督工作规定,建立了执法责任制、案件审核监督制、执法考评和执法过错责任追究制，以及复议、国家赔偿等内部执法监督制度，将公安机关的内部执法监督工作逐步推向法制化、规范化轨道。在个案处理中，行政式的层级审批方式在大部分地区行之有效。但是，从诉讼程序角度看，这种监督体制存在很多问题。例如，监督职能分工粗放、权责不明，尤其是政工、纪检、监察、督察等进行的监督很多不能产生正当诉讼程序意义的效果。又如，由于法制部门没有相应的考核指标约束，法制部门的审核实际上一般只进行书面阅卷和程序意义上的讯问，出具的审核意见也以纠正案卷瑕疵、指导取证方向为主。这样的“法制预审”对提高刑侦部门办理案件的批捕率、率、定罪率等质量指标有积极意义，但程序封闭、行政治罪倾向明显。

预审部门撤销之后，公安机关未确立对案件质量进行监督检查的特别部门或制度，只是依靠“一办到底”、“责任到人”，检察机关的外部监督制约以及内部探长、队长、大队长、分管局长多级把关，变更强制措施集体讨论，疑难案件与法制部门一起研究等监督办法。可以说，这些监督制约措施都是后置的、救济性的，缺少对侦查行为同步的、预防性的、制裁性的制约，而且基本没有考虑和设计犯罪嫌疑人法律帮助权、辩护权等参与性程序的必要性和空间。这样，在追诉权封闭运行、司法救济权薄弱的现实情况下，取消监督制约功能的预审程序，主办侦查员一人负责从立案、拘留、批捕到的全部侦查办案过程只会更加封闭、单向，个人能力素质、工作责任心等非制度性因素而非程序约束、权利对抗，成为影响办案质量的决定性因素。

（二）启示之二：公安内部自我约束机制与检察院侦查监督制度相结合是完善我国侦查权力控制机制的可能进路

绝对的权力导致绝对的腐败，权力应当受到监督和制约，这是颠扑不破的真理。笔者认为，制约侦查权的司法应主要作为一种救济渠道或手段存在，检察机关仍是我国侦查监督的主力。以预审为代表的公安内部自我约束机制与检察院侦查监督制度“内外结合”，是完善我国侦查权力控制机制的较好进路。

1.由法院控制审前程序的侦查监督权配置方案在我国目前的司法语境中是一种乌托邦

基于对人性恶的深刻认识，西方社会对国家、政府权力始终保持高度警惕和戒备，形成了分权制衡和有限政府的理念，司法审查制度即是其典型表现。司法审查制度进入刑事诉讼，在制度层面上，以现代诉讼“司法最终裁决”理念和控辩式诉讼构造下“控审分离”原则为背景和依托；在观念层面上，是西方国家法律传统中“正当程序”观念的逻辑展开。将审前调查活动纳入中立、独立的司法权视野，不在于保障调查的顺利、有效进行，而在于实现对国家权力的控制与制约，为公民提供对国家侦控机关不当限制或剥夺合法权益的追诉行为的救济途径。

而我国的政治体制、法律制度主要建立在“性本善”的人性预设上，自律传统深厚而权力制约意识薄弱。司法权在实践中常受到政治意识、社会价值观、司法主体个人价值观、职业素质和腐败利益等因素的影响，对其控制能力也不可期待过高。另外，根据公共选择理论，选择行为是行动者在多种制约条件下追求自我利益的行为，包括侦查在内的刑事司法行为不是完全无“私”的。在强调侦查权力易滥用特性的同时，不可忽视职业素质、公正执法角色、组织文化以及被追诉方和社会公众法律知识素养等主客观因素对侦查人员自由裁量权的潜在制约，而这些却是司法制约论者未曾深入思考的方面。近年来，大陆法系国家审前程序改革越来越强调缩减法官介入侦查的范围和深度，将侦查程序的控制权逐步交还专业警检机关，其中透露出来的信息是承认侦查的专业性、尊重侦查主体的能动性、引导侦查权力个体行为的规范性。这启示我们，司法制约并不是解决问题的终极策略，引导形成侦查职业共同体、增强程序的透明度以及建立行为的动态监控等方式也能降低权力主体的任意性和个别性，保障侦查权的良性运作。

可见，司法权深入侦查是实现我国侦查法治化的目标图景，但在社会转型、刑事犯罪高位运行的社会背景下，其可行性受到现实的掣肘。过分强调、理想化对侦查权的司法制约，势必影响认识活动准确性的提高，损害惩罚犯罪基本目标的实现，故不宜作为近期改革举措。

2.侦查机关的内部审核应与检察机关审批监督相结合，保障侦查权力的理性行使

在更理想的司法控权模式难以建立的情况下，作为侦查权力内部控制机制的重要一环，现行预审机制中的合理因素将长期保留、继续发挥作用。侦审体制改革过程中，各地公安机关创造性地将“预审审核”嵌入原有的行政性层级审批之中，部分地方形成了制度性的办案部门领导、预审或法制、公安机关负责人“三级审批”程序。具有“专业型权威”特色的预审的加入，使原有的以行政权威为重心的流水作业式审批程序，具备了更强的案件质量控制和侦查行为控制功能，在分担案件办理责任、降低决策风险，以及促进知识交流、提高侦查人员法律素质等方面也发挥了重要作用。实践证明，随着公安机关案件质量考评、办案责任制、监督等制度的完善，以及以专门业务部门审核为中心环节的多级化羁押审批程序的广泛推行等，侦查机关内部执法监督制度不仅可能而且发挥了实际作用，能够在一定程度上控制侦查权力的任意性和个别性。

笔者认为，在现有“审核型”预审业务系统和业务网络的基础上,应探索结合检察监督，强化监督、制约侦查功能的新机制。首先，要重建检察机关的权威。“权力的重要特质在于它确保可行的因果链，不依赖于服从权力的参与者的意志――不管他是否愿意。”[7]我国检察机关缺乏权威的监督手段和相应的制裁措施，侦查监督的权力因素尚不充分。在这方面的改革可以借鉴“检察引导侦查”制度试验中的成功做法，建立违法侦查申诉调查制度。对于侦查程序违法的案件，被追诉方有权请求检察监督，检察机关有权进行调查，并作出程序性制裁决定。其次,要在现有业务系统和业务网络基础上，通过预审机构职能的调整和规范，逐渐形成制度化的侦查行为监督、评价、引导机制，使改革后的预审程序成为勾连侦查与检察监督的重要环节。预审与检察监督相结合的前提是，按照控权思路简化预审职能，进一步收缩、剥离其取证办案职能，明确预审的职能主要是对侦查活动进行内部监督、审查，把案件的侦破、取证与卷宗的审查、证据的审核、强制性措施的审批等分开，在对侦查活动进行实质性监督的同时最大限度地保护犯罪嫌疑人的合法权益。

具体说来，（1）把案件的侦破与案件的处理分开，预审一般不直接办案，舍弃过去预审从拘留或逮捕开始全面接手案件的办案模式，明确预审是对公安机关办理的进入刑事程序的所有刑事案件的侦查过程进行监督。（2）重点在立案、强制措施、报捕移诉、撤案转处等环节把关，进行相应的备案、审核、批准等程序性处理。对一般案件只作程序性阅卷审核，对复杂疑难案件结合适当的实质性调查。（3）加强对办理刑事案件各部门的案件管理、组织培训指导、协调对外刑事诉讼工作体系。需要指出的是，上述设计绝不是倡导变相、简单地恢复侦审分立体制下的旧预审机制。预审是公安机关负责办理刑事案件侦查程序的重要组成部分,在此基础上，笔者尝试性地提出一种以密切预审审核与检察监督职能关系为核心的改革方案。具体来说，按照侦审一体化改革确立的侦查员主导破案办案思路，在现有预审、侦查部门相对分离的基础上，将目前单设的预审部门内部那些主要承担侦查职能任务的人员进一步分离出来，使其彻底融入各侦查实战部门。同时，仿效驻看守所检察官制度设计，选派有经验的检察官派驻公安机关，与分离侦查职能后保留下来的审批人员等组合成一个相对独立的部门。新组建的预审部门接受公安机关的组织领导，也接受检察机关侦查监督部门业务指导，主要对公安机关承办各类刑事案件的全部侦查业务进行近距离引导和监督。

需要强调的是，（1）此种模式下预审组织不直接介入、干涉侦查部门具体侦查破案、办案过程，不亲自实施补充侦查或具体地指导、参与讯问犯罪嫌疑人等侦查行为，只是对具体侦查行为进行过程性监督和重点性审核。新设预审部门的权威性主要来自组织成员良好的法律素质、相对中立的主体地位和法定客观义务的承担，而不是行政性层级地位的提升或实体性惩戒权力的独占。（2）与强调追诉一体化的“检警一体化”、“检察引导侦查”等改革不同，此种方案强调的是公安机关固有的内部监督体制与法定检察监督权的结合。“自我约束”是我国现有追诉权滥用制约机制的特点，拉开检警距离、检察官司法化是监督制约的通行手段。在审前司法审查未建立、庭前审查“有诉必审”等情况下，过分密切警检关系，使检察官当事人化的“一体化”制度设计，对于防止权滥用和保障犯罪嫌疑人权利将会是一种灾难。让检察机关提前介入、引导侦查，提供补充完善证据方面的意见的设计，稍有不慎便会把监督变为配合、把引导追诉变为“夹生饭”案件处理工具，导致检察机关侦查监督职能和救济地位的实际缺失。将检察机关侦查监督与审查进行职能区分，明确监督以防范、纠正侦查程序中的违法行为为重点，这是“审监结合”式预审建立的重要基础性配套改革。（3）审监结合模式下的预审监督以侦查行为程序合法性为主要对象，侦查人员必须服从、接受预审部门依法进行的指导和监督。对预审部门提出的意见、作出的程序性决定无正当理由拒不听从的，预审部门有权报公安机关负责人批准后中止程序或更换侦查员，也可以在侦查员晋升、考评时提出意见。但是，预审不以实体惩戒为唯一目的，重在形成保障侦查程序正当性的行为标准、增强侦查员的程序意识和压力。

“审监结合”预审模式的可行性在于：

（1）符合我国现行法律规定的基本精神。这种模式既不违背预审“审核证据”的法定职能定位，又能促进检察机关法律监督权的落实，是在法律框架内进行的改革，无需进行立法上的大变动，能够维护和保持法律的稳定性和权威性，也能降低改革的立法成本。

（2）顺应审前程序改革趋势。在现行侦查体制下，侦查机关自我授权、行政审查、封闭决策，使控辩势力本已失衡的侦查程序成为诉讼中人权保障最薄弱的环节，改革势在必行。学界一贯强调加强侦查权监督制约、防范制裁侦查侵权行为，所提出的改革进路涉及方方面面，引入相对中立的第三方是其中得到广泛赞同的重要思路之一。顺应此趋势，侦查权力内外制约均需完善加强。目前，司法权更适宜提供救济性审查，检察机关仍是相对最好的侦查权外部监督者。而“警察在侦查期间更多地求助于检察官的一些法律意见，这是一种实用主义的关联……这些措施的实施不仅使侦查活动变得更有效,而且保证了行为的合法性。”[8]

另外，刑事诉讼中侦查机关并非只承担追诉职责，还包括公正执法的法定义务。“当不同的角色人物被分配给不同层级或同一层级的不同部门行使时，就可能在它们之间形成张力。”[9]审监结合模式下的预审部门虽然设置在公安机关内部，但相对独立于侦查行为主体，二者之间的张力能够为实现公正执法提供结构性保障，也能在一定程度上改变检察机关“经常是从如何有效进行追诉的角度进行法律监督，而极少从有助于嫌疑人辩护的角度开展法律监督”[10]的状况。而且，这种内外结合、以内为主的监督模式不会对侦查权造成过分干扰，人员、权限的调整以原有体制为基础也不会造成组织内人事级别的巨大变动，预计遭到强烈反对或普遍抵制的可能性较低。

（3）具备一定的思想基础。实务界呼吁恢复预审机构与业务的声音多基于对案件质量下降的忧虑，而实践中对侦审合一改革方案的变通主要是在目前犯罪高发、复杂但侦查能力短时期内难以大幅度提高的情形下，应对公安内部绩效考评及维护社会秩序等多方压力的不得已之举。在侦查职业化、科技化氛围中，广大基层公安民警对通过提高侦查人员能力素质提高办案质量的改革思路并不否认和排斥。根据笔者对访谈情况的粗略统计，受访对象中反对这种思路的同志所占比例极微，个别经验丰富的长者还特别强调，要求侦查员“一竿子插到底”办案是短期阵痛、长期受益。访谈还表明，大部分对“侦审合一”体制改革有异议的民警只是不赞同在技术、物质等条件并不配套的情形下，单向人力要警力的“人治”型改革取向。可以说，打造“会侦查、会抓捕、会讯问、会收集运用证据定案、会制作法律文书、会整理装订案卷”的侦查队伍，已成公安机关专业化建设的共识性目标。随着侦查人员程序意识、取证能力的提高，将原预审部门承担的侦查职能“复位”，按照监督控权思路改造预审制度，能够得到实践部门的认同。

（4）具备一定的实践基础。以往侦审分立时，预审部门直接对外，具体的侦查监督意见、措施由预审部门落实，借此积累了相当丰富的合作经验。改革十年来，当年预审部门的领导骨干和青年主力相当一部分还在从事公安工作，其资历、经验与审检结合模式必需的审批、监督职位要求比较匹配。另外，侦审体制改革后，随着侦查办案责任制度的实施，预审、办案指导等部门在案件证据审核、强制措施审批、报捕移诉前审查等方面的能力得到锻炼和提高，与原有的中队长、大队长、分管局长多级把关、集体讨论、征求法制部门意见等机制的磨合情况较好，在拓宽监督渠道、增强监督力度等方面取得了良好效果。

参考文献：

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收稿日期：2011-10-17

作者简介：李欣（1982-），女，法学博士，山东省委党校讲师。