河南省排污权交易制度配套政策研究

摘要：国内外的实践证明，排污权交易是一种基于市场机制的环境经济政策，能够较好地调动企业的环境技术创新积极性，促进清洁生产和绿色产业的发展。目前，河南省正在积极开展排污权交易的试点工作，为此，文章结合已有的工作经验和具体省情，从财税扶持政策、法律法规和监督机制等三个方面提出了完善河南排污权交易制度的政策建议，为河南省排污权交易走向制度化提供了决策参考。

关键词：排污权；财税政策；法律法规；监督机制

排污权交易是通过市场手段配置、保护环境资源的一项重要经济政策。产生于20世纪70年代的美国，最初是被美国联邦环境保护局用于大气污染源及河流污染管理，此后一些发达国家陆续制定了排污权交易政策，并在实践中取得了较好的效果。我国于1994年首次在太原、柳州等六个工业城市引入排污权交易，此后全国很多省市都纷纷开展排污权交易试点。实践证明，实施排污权交易有利于调动企业对技术创新的积极性，促进清洁生产和绿色产业的发展。与强制性环境制度相比，排污权交易制度以最小的污染物削减费用来实现环境容量资源的优化配置，并推进产业结构调整和发展模式转变。此外，实施排污权交易也是对我国现行的排污收费制度的有益补充，同时也促进了我国政府职能的转变，是环境管理政策创新的具体表现。

河南省于2004年开始此项工作，但进展一直比较缓慢。2010年后，河南省的排污权交易工作取得了较快进展，各地有关部门制定了多项排污权交易的规章制度，并在焦作、洛阳、平顶山、三门峡等地成功交易了多笔排污权合同。2011年9月国务院在“关于支持河南省加快中原经济区建设”的指导意见中明确提出，将河南纳入排污权交易试点，支持河南建立排污权交易、碳排放中心等工作。2012年1月，河南省制定了《“十二五”节能减排综合性工作方案》，该方案对河南省排污权交易的工作思路、试点单位和涉及的行业等问题进行了具体规划和说明，同年12月，成立了河南省排污权有偿使用和交易试点工作办公室。但河南省排污权交易仍暴漏出不少问题，譬如政策制度不完善、交易主体不活跃等，为此，本文就河南省开展排污权交易的配套政策进行系统论述，以期能使更多的行业企业参与到排污权有偿使用及交易试点工作中来，促进排污权交易政策更加完善，为排污权交易走向制度化提供决策参考。

一、 排污权交易的财政政策

实施排污权交易的目的主要是削减排污量，政府和相关部门应该着力研究并建立起排污权交易的激励政策，建立一个以政府和企业为主体的，以财税、专项基金和政府补贴为主要内容的排污权有偿使用财税系统，运用经济手段扶植和促进排污权交易制度的有效实施。下面从不同扶持对象分别论述相应的财税政策：

（1）对排污交易企业的税收减免政策。

①根据污染物的减排量和交易量制定不同等级的税收减免优惠政策，并界定企业所得税和增值税减免的范围与分类，之后，将税收减免政策与排污权总量分配制度和排污权交易相联系。例如当企业利用先进技术进行节能减排，排污削减量大大超过规定的削减量，那么多余的排污指标不但可以用于交易，政府在回购其排污权时要以市价收购，从而保证企业的治污积极性。而且政府也要对相应的减排设施建设费和运行费进行一定的补助，这样才能有效刺激企业进行减排技术的研发和改进，最终达到总量控制的目的。此外，对于新建企业和老企业可以给予不同的财税政策，对于新建项目来说也不能采用一刀切的政策。各市级政府要确实从本地区经济可持续发展的需要出发，防止出现地区保护主义，对新建企业的环境影响做出准确的评价，之后，在排污权交易发生后的一年到两年内，如果新建企业对削污总量贡献较大，那么政府应该给予相应的奖励性财政补贴。对治污减排效果明显的企业在税收、技术和资金等方面予以扶植，在其扩大规模重新增加排污许可指标时，政府要优先考虑并给予政策上的优惠。

②制定企业减免税费的审批程序。首先依据交易量和减排量，确定企业的税收减免额度和比例，对于备案类减免税要提供相应备案，对于报批类减免税要确定审批程序。审批程序可明确划分为申请、申报、审核、确定分配额、年终结算等几个环节。办理审批程序的机构为当地的环保局，环保局向税务机关提交环境核查报告，将核查情况记录准确后，由税务机关和财政部门的财税系统对企业进行减免。在实施过程中关键的一环是加强监督，税务部门和环保部门应加大沟通，通过信息平台的跟踪与实时监测，对环境周报、月报进行逐个审核，使企业按照相关法律法规进行合理申报，并严格予以核查和审批。

（2）针对环保局和乡级政府的财政政策。市环保局是排污权交易制度的主要执行者，从排放量的监控到对排污者的跟踪监督，以及排污许可证的发放等具体工作都是由市环保局完成的，因此省环保厅要对各级市环保局进行补贴，主要用于弥补管理费用。按照排污权专款专用的原则，各级市环保局要将排污权交易资金主要用于区域环境综合整治、减排企业的补助、排污权的回购、污染源在线监测系统建设以及排污权交易平台建设及运行维护等方面。当市环保局的排污权非税账户出现较大亏损时省级单位要给予一定的补贴，对于环评较好的地区要结合其排污权实施状况对其进行奖励性补贴。对乡级政府的补贴主要用于乡级政府为组织农户进行排污削减过程发生的费用。在排污权的初期，为鼓励乡级政府的参与积极性，在排污权定价的行业系数中予以照顾，将排污权以较低的价格出售给各级乡政府。

（3）对流域排污权交易中心和环保行政机构的财政投入。对于流域内的氨氮和COD交易，为协调不同行政区，在省环保厅的统一领导下，可分别成立流域排污权交易中心和环保行政机构，其隶属于省环保厅，但可以分驻于各自流域内的某个行政区，这些交易中心或环保行政机构为排污权交易所发生的各项费用应该由省环保厅给予财政支持。

二、 排污权交易的法律法规

市场经济的本质是法制经济，只有在相应的法律保障下参与其市场运行的环境经济政策才能具有合法性与权威性，环境经济政策的关键就是法律保障。我国最早构建的排污权交易法律法规是2000年颁布的《大气污染环境防治法》。该规定明确提出，各地在核发排污许可证时要以污染物排放总量控制为基础，以改善环境的质量为最终目标。此后，我国及地方政府又出台了大量的排污权交易相关政策和法规，在这些法规中我们可以总结和借鉴一些成熟的经验。

（1）确定排污交易市场的法律基础。完善的排污许可证制度涉及排污单位的申报登记、排污指标的核算与分配、排污许可证的交割、以及后期的合同监督检查等。从法律上确定排污权许可证的法律效力与法律约束，并受法律保护。排污许可证制度与污染物总量控制制度相结合，为排污权交易的实施奠定制度基础。要进一步完善河南省排污权的环境体系，就要加强环境相关的法律体系，加强排污许可证等有关的政策制度并严格执行。

（2）出台排污权交易企业的惩罚措施。要想顺利推行排污权交易制度，就必须细化具体的交易规则，明确各自的权利与义务，特别是，对交易主体而言，更重要的是公平合理。为此，首先要解决的问题就是明晰环境容量资源的使用权，确定排污权初始分配机制。这是因为，在市场经济环境下，只有交易主体拥有法律认可的排污指标，他才有可能从事相关交易。其次，加大违规行为的处罚力度。对于故意骗取排污指标、违反交易规则而私自交易或操纵市场交易的违规行为一律予以严惩，涉嫌构成犯罪的，要依法追求其刑事责任。法律能够起到给所有排污交易单位一个最低的底线作用，违法企业必须要受到相应的惩罚，这样交易单位才有纪律性和积极性，法律制裁就成为排污权交易中最重要的保障，因此在立法过程中要对制裁手段做出合理的说明，这也是排污权交易制度中真正具有强制执行力的一个有力防线。对企业违法行为我们要坚决给以行政处罚，例如当排污者滥用排污权，违法转让或者违规操作时我们要让其停止排污，责令整改，缴纳保证金，甚至停产停业吊销执照等；当排污企业非法签订交易合同，我们也要制定相应的处罚措施。对未缴纳排污权保证金或者排污量超标的排污单位要对其进行违规处罚。环保局要在工作中紧密联系工商局，对未缴纳排污保证金的企业不允许进行生产。对排污量超标的企业要对其进行10倍的罚款，尤其是对于排污量超过交易后排放总量一半以上的企业不允许进行生产，直至其缴纳罚款或整改污染处理设备能够完成排污配额时方可允许生产。对拒不配合的排污单位，除了限制其生产外，政府部门还要追求其民事责任。收取的罚款存入排污权专用账户，作为排污权交易过程中的各项政策和措施的费用保障。

（3）制定政府工作人员的职责和处罚办法。排污权交易的顺利实施离不开相关工作人员的辛勤努力，但如果这些工作人员在排污权交易管理过程中，以公谋私，那么将扰乱整个排污权交易市场，造成严重后果。因此必须对环保工作人员的行为进行法律层面的规定，列明其工作职责，并对违规行为做出明确的处罚规定，视其情节严重程度分别给予相应的行政处罚，构成犯罪的一律依法追究其刑事责任。

（4）加强对交易中介的管理和规范引导。对排污交易中介而言，他们可以利用市场的缺陷来谋取非法利益，而一些地方的中介机构更是在政府的袒护下出具不真实的检测报告和环评报告，对排污监督跟踪系统是一个巨大的危害。如果这种现象发生，会对排污权交易制度造成很大的消极影响。在立法过程中要严管每个环节，对于中介机构同样不能放松警惕，要明确规定其法律责任，这样才能在我省建立起“管理有序、高效执行”的排污权交易制度。

三、 排污权交易的监督机制

1. 加强政府监管。政府监管应贯穿在排污权交易的整个过程，尤其是在排污权交易市场的初级阶段，这种监督更是十分必要。首先，完善排污指标的在线检测系统，夯实政府环境监管的数据基础，这一方面需要有关部门加大监控设备的安装投入力度，同时也需要环保部门加强排污检测系统的技术监管，以保证对排污单位的污染数据和污染物排放情况做到实时监控，随时跟踪污染源排放动态，为政府监管提供权威的数据基础。其次，加强过程监管，确保规章制度落实到位。在排污权交易过程中，要格外加强政府的监督执法能力，政府应监督企业在排污权交易中的一切行为，包括出卖、购买、减排、制定交易价格等。政府有责任将交易中相关信息最大化地提供给需要交易的企业。政府要作为排污权交易的监督者和保护者，要尽快建立起完善的监管体系，制定一套科学的排放检测系统、配额跟踪系统、达标判别系统。政府的监管工作还要延伸至签订交易后的合同履行，政府要监督交易双方遵照合同约定，兑现承诺，并做好交易评估工作。

2. 加强公众监督。作为政府监督的有益补充，公众监督对于促进排污权交易制度发展发挥着不可取代的作用。政府不但应该允许公众参与监督，而且还应该允许某些公众和环保主义者作为排污权交易的主体，对排污指标进行购买、交易或储存。这些措施不但可以有效监督企业的行为，而且有利于区域的污染物排放总量控制。河南省政府要逐渐将公众监督制引入排污权交易制度，将排污权交易的相关信息通过适当渠道向公众开放，接受公众监督。为此，首先就要加强公众的环保意识，普及环境污染带来的危害，使人们认识到环境治理的重要性，以及与自身的切实相关性。如果排污权是一种产权，公众则是这种产权的最终拥有者，因为环境具有公有性，所以，必须加大宣传力度，也可采用试点先行的办法。其次，要增加一些便于公众参与监督的便捷途径，例如通过排污权交易的网络信息平台，地方报刊杂志、电视及其他媒体等，对排污权交易的操作流程、交易价格、交易双方的信息等内容进行公开，公众有权对这些信息进行审核并提出质疑。再次，鼓励公众对非法取得或违规交易的排污指标进行举报，鼓励公众积极参与交易过程的监督。对于大宗的排污交易开听证会，邀请当地公众参与并积极听取公众意见。最后，要使公众对自身的排污行为积极改善，鼓励公众节能减排，从自身的实际行动做起，为环境保护做更多的贡献。

四、 结语

经过三十多年的改革发展，社会主义市场经济体制逐步得到了健全和完善。企业已经成为市场竞争的主体，政府致力于公平竞争环境的制度建设，这些都为排污权交易的实施打下了坚实的基础。河南省应尽快完善以财税政策、法律法规、监管机制为支撑的环境政策体系，为排污权交易提供科学的激励机制、强大的法制保障、完备的市场信息、便捷的监管途径和良好的社会基础，推动排污权交易的制度化发展。

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基金项目：国家社科基金青年项目（项目号：13CJY045）；河南省高等学校人文社会科学研究重点项目（项目号：2013- ZD-059）；河南理工大学青年骨干教师资助项目（项目号：649266）。

作者简介：李创，河南理工大学经济管理学院副教授、硕士生导师，上海交通大学管理学博士。

收稿日期：2013-10-05。