打击非法集资缘何难

为了解地区非法集资活动情况，探寻非法集资活动的构成机理，有针对性地打击非法集资活动，丹东银监分局近日对辖内非法集资情况进行了专题调查。调查发现，由于中小企业发展过程中产生的资金缺口难以满足，由于非法集资的暴利驱动，由于低利率时代百姓手中持有大量闲置资金，由于缺乏健全的处置工作机制，加之拥有执法权的法律监管主体缺位，致使打击非法集资工作进展并不顺利。

非法集资的特点

丹东地区的非法集资项目从20世纪90年代的草狸獭养殖，到现在的蚂蚁、土鳖虫养殖，万亩大造林等，名目繁多，形式多样，但从本质上说具体可分为四类。第一类是以委托种养殖高价回购为诱饵，向社会不特定公众进行融资；第二类是以支付高额股息、红利为诱饵，通过募集股权或变相办理存贷款业务等方式，向社会不特定公众募集资金；第三类是资本金不足，以还本和高额利息为诱饵，通过直接或变相负债的方式，向不特定公众进行融资活动；第四类是以签订商品经销、产品开发、技术转让合同等形式，对社会不特定公众变相募集资金。非法集资活动具有以下特点：

披有合法外衣，真伪难辨。据调查，为逃避打击和吸引公众，目前各种非法集资活动往往会披上合法的外衣，如以公司、企业的名义进行非法活动；以入股分红、委托养殖、预收货款等名义进行筹资。因公司或企业通过法定渠道获得营业执照和税务登记，营业地点和经营项目真实合法，这样一来，其所开展的一系列活动是否违法，凭借查验其工商注册登记无法确定，因此具有更大的蒙蔽性。

集资者顶有多项光环，欺骗性较强。如本次调查中，某企业以有奖让利销售为幌子进行集资，却拥有中国质量诚信促进会“AAA级质量诚信单位”、中国中轻产品质量保障中心“国家合格评定质量信得过好产品”、中国保护消费者基金会“保护消费者权益放心品牌”等十多项荣誉称号。某公司以委托养殖蚂蚁的名义向社会不特定对象进行非法集资，却取得了商务部的资格认定，并以著名笑星为代言人，让人不得不信。

以合法经营为幌子，无实质产品。如某公司以建设“高清洁合成菜油厂”为由，采用1+1消费返利方式，吸收民间资金，自2006年8月运作至2007年1月15日停止，违法吸收资金2200多万元，公司却并未开发实质性产品。

非法集资产生的原因

首先，由于金融发展不平衡，导致县乡经济发展产生的资金需求缺口难以满足，一些农村中小企业不得不利用集资方式募集资金。

其次，城乡居民手中大量的闲置资金急于寻找出路，但现有合法投资品种和投资渠道很难满足社会公众尤其是农村居民的投资需求，从而给非法集资活动提供了便利条件。

最后，老百姓法制、政策观念的淡薄和金融知识、风险意识的欠缺，是非法集资大行其道的重要原因。

非法集资监管四大难题

难题一：现行法律法规对社会集资方面的规定模糊不清，相关部门难以正确把握合法与非法的界限。目前，我国还没有一部专门适用于非法集资活动的专业法律，只有《刑法》的相关条款，《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》、《国务院关于坚决制止乱集资和加强债券发行管理的通知》、《国务院关于加强企业内部债券管理的通知》等有关规章涉及非法集资的管理工作。这些法律法规有的已经过时，有的比较笼统，不够明确和完善，使基层监管部门在判断诸如开展集资业务究竟应如何管理，需不需要进行审批，如何审批，如何确定对企业、个人等社会领域的集资行为是否违法，如何与民间融资行为进行区分等情况时常感到无所适从。

难题二：银监部门因缺少执法权而在非法集资处置工作中力不从心。2006年2月，国务院明确了银监会牵头处置非法集资的部际联席会议工作制度和工作机制。但现实中，由于非法集资涉嫌犯罪，调查取证的难度大，银监部门由于没有执法权力，因而有力不从心的感觉。首先是对涉嫌非法集资的监测“力不从心”。由于银监部门是一个专业性很强的部门，信息渠道单一，但集资属于广义上的金融活动，涉及社会的方方面面，因此由银监部门负责监测和收集非法集资活动情况难度较大，并可能因信息滞后而延误战机。其次是由银监部门对非法集资活动进行进一步调查和认定力不从心。由于银监部门没有强制调查权和检查权，因此若要做到在非法集资初级阶段就采取行动，存在很大的难度。第三是协调处置力不从心。非法集资活动的监测、调查、立案和处置是一个繁杂而漫长的过程，由银监部门牵头组织多部门成立调查组，面临协调等诸多难题。

难题三：政府相关职能部门相互推诿。由于法律依据缺失，非法集资的认定与查处是一个非常棘手的问题，因此在相关职责不明确、管理手段不明确的情况下，首先是相关职能部门谁都不愿去碰非法集资这个“马蜂窝”，以至于在非法集资案件的处理中相互推诿。其次是监管权限界定不清，给实际监管工作带来了很大困难，这就尤如“九龙治水”，既可以同时发力，也可以相互推诿，形成一定程度上的“都管等于都不管”的尴尬局面。第三是协同作战难度大。由于非法集资活动形式隐蔽，欺骗性很强，又多是跨领域、跨地区作案，需要多地区、多部门协同作战，大大增加了监管和打击的难度。

难题四：现行非法集资的认定和处置程序过于烦琐，基层监管部门打击非法集资缺乏有力手段。国务院批准成立处置非法集资部际联席会议后，银监会明确规定，对于非法集资活动，基层银监部门只有参与调查权，而没有具体认定的权力。也就是说，如果监管辖区出现非法集资活动，基层监管部门对其事实调查后要逐级上报，由省级政府会同银监会确认，或由省级以上的公检法部门认定。这是一个烦琐而漫长的过程，一定程度上助长了非法集资活动的嚣张气焰。

规范非法集资管理的几点建议

一是加强相关法律法规建设，完善非法集资管理处置机制。首先，要根据处置非法集资工作的实际情况，加紧建立和完善包括相关法律、行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府规章在内的法律法规体系，以明确界定正常集资业务与非法集资业务的标准。其次，要通过对现行有关法律法规、司法解释和规章进行梳理、补充和完善，进一步明确不同额度、比例、性质、范围非法集资活动的认定标准，明确不同层次的处置权限、规范处置原则和程序，以便一旦出现非法集资问题，能够迅速进行处置。

二是要明确有执法权的监管主体，共同强化非法集资的行业管理。首先，建议由政府部门负责收集非法集资活动信息提交公安部门进行查处和认定。其次，明确监管机构之间的协调配合和信息沟通。第三，建立和完善信息公开制度，提高对非法集资监管的透明度，利用社会力量强化监督，使犯罪分子无处藏身。

三是按照市场要求对我国现行银行业制度进行适度调整。首先，金融服务机构应进一步改善金融服务，尽量满足正常的、有效的金融需求，最大可能地压缩非法融资的市场空间。其次，各商业银行应按照《中小企业贷款指导意见》的要求，设立负责中小企业贷款的专门机构，采取工资奖金与贷款回收挂钩、制定免责条款、废除贷款责任追究终身制等办法，充分调动信贷人员营销中小企业贷款的积极性，扩大中小企业信贷服务范围。第三，建议扩大银行贷款利率浮动区间和自主定价权，根据企业风险状况确定贷款利率，实现风险与收益的对称，切实解决贷款操作中的道德风险。第四，合理引导社会资金流向和流量，增加民间资本融资渠道，整合民间资本运作，提高闲置资金的使用效率。第五，努力丰富金融产品，吸引更多的社会闲散资金到正规金融体系，以减少非法集资的资金供应。

四是要加大舆论宣传，增强群众防范风险意识，使公众自觉远离非法集资活动。（作者单位：丹东银监分局）