省直管县的另一面

目前省直管县的试点主要集中在财政领域，虽然取得了一些进展，但可能导致的反向激励作用尚没有引起足够的关注。

财政部近日下发了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，明确提出了省直接管理县财政改革的总体目标。这意味着我国省管县改革已经从各省自发进行上升到全国范围内统一推进。

然而，从近些年来关于省管县的争论来看，谈优点多于谈不足。因此，在2012年全面推进省管县改革以前，必须要对省管县存在的问题进行充分的评估和论证，从而确保改革的顺利实施。

“目标较难实现”

省管县论者认为，由城乡合治走向城市自治、农村自治，是许多国家城乡治理的成功经验，也是世界行政史揭示的一个客观规律。省管县论者据此批驳市管县违背了城乡分治的惯例，认为城市和农村是有着质的差异的两个完全不同的领域，城市居民因工作需要，经常迁徙流转，农民与土地结合，安土重迁。且不说在当前中国推行城乡分治是否会进一步固化我国的城乡二元经济结构，即便实行省管县后城乡分治的目标也仍然难以达到。

我国的县虽然属于广域型组织，但大部分县已经撤县设市，县已经不再是单纯的县，而是既包括城市又包括农村，而且同样是城市(市区)领导农村，城市与农村的功能同样是泾渭分明。如果不根除城乡二元分割的户籍制度，不摒弃重工抑农、重城轻乡的体制观念，省管县同样无法改变城乡合治的客观事实，这与市管县下的城乡体制没有本质上的区别。

同时，倡导省管县、反对市管县，有一个潜在的前提和假设就是“市”本恶，“省”本善，认为市的本性从恶，市对县有一种本能的盘剥，是市压县，市卡县，市吃县，市挤县，市刮县；而省的本性从善，省对县会一视同仁、客观公正地给予支持和帮助。

省管县后，市卡县不再存在，省卡县、省刮县会不会在一定程度上有所显现?还有，实行省管县后，省级管理范围和幅度将扩大，对省级财政的调控能力提出了严峻挑战。省级财政为了增强综合调控能力，做好县域间的收入再分配，无疑会比市管县体制下进一步加大省级财力集中程度――对县市而言，省管县并不是免费的午餐。

诚然，省管县后，县作为一个相对独立的经济区域被赋予更大的发展自，但自并不代表发展能力，自的扩大并不意味着发展能力的增强。对县实行“强县扩权”有可能在最初一段时期为县域经济发展带来活力，使县的经济社会发展具有更大的灵活性和更广阔的空间。但随着全国“省管县”体制的普遍实行，各县的相对优势逐渐消失，省管县的积极作用也就大大减弱。也就是说，首先实行省管县的地区，县域经济发展具有“先发优势”，但这一优势会随着省管县体制的广泛实行而回报递减。

省管县后，对部分较发达地市所辖困难县的影响尤为突出。因为从地市范围内部看这些困难县属于相对贫困县，会得到地市的大力帮扶，而在全省范围看，又属于中游偏下水平，基本得不到省级的财力扶持。因此，对这类县市而言，省管县后从上级得到的扶持不仅不会增加，反而可能会大大减少。

“竞争难以避免”

市管县体制的一项“罪名”就是市县争利。一方面在产业分工、区域分工、资源配置、重点项目建设等方面，保市压县：另一方面各县之间各自为政，自谋发展，重复建设、同构竞争现象严重。其实即便在省管县体制下，上述问题也将同样存在，有些问题可能还会更加严重。实行省管县后，省以下近百个地位平等的县市，出于加快发展的需要，在招商引资等方面的竞争将进一步加剧，省级政府将疲于协调应付，市与县、县与县之间的恶性竞争只会比市管县体制下更加严重，不利于区域经济的融合和发展。

进一步讲，省直管县后，区域经济的竞争主体和活动空间由地级市变为县，区域产业政策、资源配置职能的主体也由地级市缩小为县，在地方政府职能尚未转变、政府运作方式还很不规范、地方政府对经济发展的行政干预还比较强的情况下，省管县体制并不能有效解决市管县体制下的市与县、县与县的恶性竞争问题，反而可能会将原来主要存在于市与市之间的贸易和行政壁垒演变为更加分散狭小的县与县之间的壁垒，重复建设、同构竞争现象将更加严重。

另外，省管县虽然会在一定程度上促进了县域经济和中小城镇的发展，但也会造成大中城市发展滞后和区域内缺乏有经济辐射力的中心城市等弊病。这一问题在最早实行省管县的浙江省就尤为明显。

有学者精确地计算了地级市的行政运行成本，一个中等地级市，一般地厅级干部20人，县处级干部200人，科级干部1000人，财政供养的公务员和事业单位人员一般在1万人以上，每年光工资就需要2亿左右，再加上后勤、办公经费等，一年一个市本级的财政支出要在5亿左右，而全国共有260多个地级市，匡算下来，每年全国仅地级市本级的财政支出就要在1300亿以上。

按照这位学者的想法，好像实行省管县后，国家财政支出就可以节省1300亿元。其实，省管县体制，不但不会减少财政支出，反而可能导致人员、机构以及财政支出规模的进一步膨胀。

这体现为三点：其一，实行省管县后，地级市只是不再管县，而不是被完全撤销。随着业务量的减少，地级市财政供养人员可能会略有减少，但考虑到经费支出的刚性，财政支出降幅不会很大。省级业务量剧增，人员及各项支出会随之增加。两者相抵，行政运行成本预计只会增加不能减少；其二，省管县后，虽然地级市与县、县级市均平等接受省的领导，但三者的政治地位和行政级别相差较大，县会谋求升格为县级市，县级市会进而要求享受地级市待遇，从而引发县级政府的扩张升格冲动，导致人员、机构和财政支出更加膨胀；其三，按照目前比较普遍的省管县设想，为了有效解决省管县幅度过大的问题，在“扩县”的同时必须要实行“缩省”，即增加省的数量，这不仅仅涉及地厅级干部，而是要增加省部级领导，行政成本还将进一步增加。

“模式值得商榷”

目前省管县的试点主要集中在财政领域，虽然取得了一些进展，但可能导致的反向激励作用尚没有引起足够的关注。

负激励主要表现在两个方面。一方面，从目前财政省管县的试点情况看，实行省管县后省对下财政体制调整的原则就是维持现行利益分配格局，保证各级财政现行体制和政策规定范围内的既得财力不受影响。也就是说，实行省管县体制前，如果市对县实行了比较多的转移支付和财政补助，那么省管县后将维持这一补助不能减少，而且有可能还被要求逐年增加；如果市从县里集中了大量财力，那么省管县后县级财政仍要向市财政上缴相应财力。在这种“鞭打快牛”政策的引导下，对尚未实行财政省管县的地市而言，为了将来在财政省管县改革中少受损失甚至增加收益，理性的做法就是现在多上收县级财力、少给予县级补助，从而对县市财政产生更大影响。

另一方面，当前财政省管县的试点也会在一定程度上对县域经济社会发展产生微妙的影响。财政省管县体制的先行试点，会对市级政府发出一个信号，那就是随着财政省管县的实施，完全的省管县可能就难以避免。这就诱导市级政府在尚未实行省管县的其他领域和层面进行有利于市级的改革和调整，比如可能将争取的招商引资项目留在市区，将优势教育资源向市区引导等，从而对县市产生更加不利的影响。

因此，统一的省直管县财政体制模式值得商榷。我国行政管理的典型做法是先个别试点再全面推开，这也是我国计划经济体制下的惯性思维。而全国实施整齐划一的省管县财政体制就是这种计划体制惯性思维在财政管理上的具体体现。由于我国地域广阔，省情各异，是否存在一个统一的和单一的行政管理模式和财政管理体制非常值得探讨和商榷。浙江省管县的成功与其特殊的省情有着直接关系，在这种前提下，浙江的经验可否完全照搬、移植、复制到其他省份，省管县是否属于我国地方政府体制的终极目标模式，这些都需要我们进一步的评估和论证。

地方财政管理体制的改革，必须要坚持因地制宜、区别对待、科学谋划，根据经济发展水平、基础设施状况等有关条件，确定适合地方经济社会实际情况的改革模式，科学规范、合理有序地加以推进，促进区域经济社会协调可持续发展。