省直管县与社会自治

我要讨论的是“省管县”与社会自治之间的关系，即究竟怎样处理一个民族怎么自治的问题。不妨看一下历史，中国的行政层级，或者叫政府层级，有不断自我膨胀的趋势，有不断加多的趋势，每一个历史阶段都是这样的。

管理层级膨胀

从最早秦建立郡县制时代开始，秦灭六国建立中央集权的政治，是中国历史上最大的一次变化，这个变化一直影响到现在。郡县是中央集权，皇帝是老大，会派出若干人管理郡，再派若干人管理县，皇帝就面临一个问题，派出去了36个郡，几百个县，怎样监督郡守和县令?

秦很快灭亡了，郡到汉代的中期增加到80个，人很多看不过来，这个时候皇帝必须想个办法，就派出了刺史，分13部刺史，这个时候像现在的地级市一样，逐渐的再演化，刺史变成了一级常设的行政管理层级，变成了一级政府。

到后来三国的时候，割据的都是刺史，后来改成州，比如刘备是豫州刺史，还有荆州刺史，袁绍是冀州刺史。本来体制上没有的州，就这样变成了最重要的行政实体了。行政管理内在的逻辑推动现实朝着法律根本没有想象到的方向演进，自然演化。州的架构是自然地演化出来，没有事先设计。

我们看到这个例子说明了某种特定的权力，或者是政府的架构下面，在一定的情况下，政府的管理层级会倾向于增加，这是秦治的定理，这是政治学上的定理。我们可以扩展一步，第一层级的行政单位数量比较少的话，比如秦治，郡县制的情况下，只有36郡的时候，像当代中国省的数目比较少，意味着每一个省管理县的数目非常大，必然会在省和县之间出现一个政府层级，这是可以引申出来的定理。

控制人

在特定的制度条件下――这个特定指的是权力是自上而下授予的，时刻面临监督人的问题。在经济学里面也是这样的，委托关系，一个小老板雇五六个伙计开一个小饭馆，每天从7点到11点监督这些人，完全可以监督过来。如果现在开一个大的餐厅，雇80个人，就必须分成不同的部门，要雇部长进行监督，就面临监督部长的问题，再设立机构监督部长。

一级级的委托问题，始终是秦治最高统治者面临的基本问题，所有的政治创新，制度创新都是为了应对这个问题。不是为了提高政府的公共品的供应能力，从来不是从这个角度考虑问题的，唯一的角度是提高监督控制的能力，提高掌握最高权力的人控制人的问题。

我相信这次我们提的所谓“省管县”，我自己的预言是很难摆脱历史的怪圈，除非加一个条件――就是社会自治，虽然结论是比较悲观的。

社会自治

为什么在原有的政府架构和内在逻辑下是没有办法解决这个问题的?历史上，每一个统治者也会发现行政层级太多，都想把官员砍下一点，精兵简政削减行政开支，最后都放弃了努力。下面的人会告诉他如果把地级行政公署撤了，县太爷就没有人管得住了，会疯狂的掠夺臣民，然后臣民会造反，皇上最后一想还是把地级行政公署的首脑都保留下来。

要解决这个问题必须回到另外一套社会治理的模式，进入另一个轨道，就是要走出秦治的轨道。这也是有可能的，中国从周、春秋的政制走到秦的专制政制已经转了一个弯，再转一个弯是可能的，只是难度比较大而已，而且需要一些比较困难的条件。

“省管县”落实的话有一个重要的条件就是社会自治，在现在的体制下地级市有必然性，主要问题是省级政府要监督县级政府。但是需要注意，这一点是传统的政治下，明清是这种特征，到了当代还有另外的因素，我们希望政府承担起更多的职能，比传统的政府更多的职能，比如发展经济。这个含义是现在的县级政府，或者是各级政府，职能要远大于传统的政治下的各级政府，这样的结构使监督政府的必要性更强了，县级政府要不断的发展经济，就会出现大面积的可能，这就需要更加严厉的监督，就使地级市政府成为没有办法取缔的政府。

欧美模式

说到社会自治，讲一下我去欧洲的见闻，这里的城市一开始是通过商业结合在一起，政府起源的基本模式通过小群体的自治逐渐联合协商，组成政府意义上的治理。这样的市政府自己权力是绝对的，是单位。他们共同的签订一个协议，组成一个同盟就叫一个国家，德意志地区的汉莎同盟存在了几百年，类似国家意义上的政府。汉莎同盟就没有必要监督市，这个权力不是自上而下授予的，就没有监督的必要。是要靠和法律，每个人都承诺遵守的契约维持同盟的运转。

我们看看美国政府是怎样形成的?第一步是市镇自治，然后是城市，共同组成一个州，再通过一个契约也就是宪法组成联邦。没有办法想象联邦政府派出一个什么人监督州政府。美国这样的政制之所以能够正常运转，因为每一个政府，不管是市政府，还是州政府，联邦政府所要管理的事务非常少，每一级政府官员的权力是非常的有限，每个上级政府没有必要监督下级政府，之所以没有必要也是因为每级政府都受到民众的直接监督。

自上而下到自下而上

我们不必说完全借鉴美国的政治、欧洲的政治，但是人家的政治体制揭示了一个原理：一个有限政府必然要以社会自治为基础的，要去除政府自我膨胀和政府层级膨胀的内在趋势，就必须改变政府成立的基础，必须让政府由自上而下授权转换到自下而上授权，这两者之间也许不是绝对的。

我们可以在中间地带建立某种新的政府架构，我们可能会有自上而下的授权的部分，比如省级是中央政府的派出机构，就采用这种方式；省下的县级应该是自治的机构，适宜采取自下而上的授权方式。我自己觉得中国最合理的、最可行的自治实体应该是市镇，我们可以看到广东、浙江的镇的建制已经大到完全可以做市，可能有几十万人口的一个镇，产业的规模已经非常庞大，本身有一个商业群体，经济有一定的同质性，完全可以作为自治的实体存在。

村级的自治基本上没有政治的意义，根本不足以成为政府，村民很贫穷的，没有钱都不知道怎么自治，自治的含义是自己供应大部分的公共品，一个村庄是没有办法达到的，但是一个镇是可能的，尤其是发达地区的镇，完全可以成为一个很好的小城市，像我们在欧洲和美国看到的一些城市。

这样混合着自上而下、自下而上两种授权的模式，也许是中国进行行政体制改革可取可行的模式。

（作者供职于九鼎公共事务研究所，本文根据其发言整理）