省直管县改革实践与突破

【摘要】在经历两轮改革后，陕西省直管县改革进入攻坚阶段。为此，陕西选择以韩城为试点，以省内计划单列市为特色，探索行政管理体制改革新路。作为陕西首个县级市，韩城基础良好、特色鲜明，但近年来发展差强人意，如何顺应计划单列的契机实现超常发展成为当前的迫切需求，文章主张通过深化行政管理体制改革取得韩城试点新突破。

【关键词】省直管县 行政管理体制改革 韩城

【中图分类号】F752.6 【文献标识码】A

2012年5月30日，陕西省宣布韩城市省内计划单列市试点启动。两年多来，韩城在面临诸多困难的情况下，社会、经济加速发展，但是距离改革设想的目标仍有很大差距，必须在改革中继续探寻新路、找到新的突破点。

韩城“省内计划单列市”试点的特色

2006年，陕西省直管县改革拉开帷幕，选择了蓝田县、宜君县等15个县率先进行试点。2009年，试点县更是扩大到27个，占全省县级行政单位的约25%，改革的重点旨在加强生态保护、扶植贫困县，以财政支持为重点。与前两次解决“吃饭”问题的改革不同，本次韩城试点更侧重于发展，即如何使韩城在推动陕西东大门建设和全省发展中发挥更大作用，是陕西行政管理体制改革的深化与创新。具体来说，突出了三个特色：

行政管理体制改革理论的创新。相对于国家社会与经济发展计划单列市，陕西省是首次提出“省内计划单列”的概念，在省内计划中列入户头，并赋予韩城政府及其所属部门相当于设区市的经济、行政管理权。在处理陕西省、地级渭南市和县级韩城市的关系上，规定凡需申请渭南市政府审批的事项，直接由韩城市审批;申请省级审批的土地、项目、资金等事项由韩城市直接报省;省级相关计划直接下达韩城市。在财税制度方面，实行省直接对韩城市的财政管理体制，建立省与韩城市之间的财政资金直接往来关系，对韩城市的转移支付、税收返还等由省财政直接核定并支付。①

以做强地方经济为明确目标。本次试点改革的目标为“建设黄河沿岸区域性中心城市、新型工业城市和部级循环经济示范基地”。具体而言，即通过各项措施，力争到2020年，使韩城市生产总值和财政总收入分别超过1000亿元和120亿元，城乡居民收入、基本公共服务水平、社会保障能力西部领先，新型工业化和城镇化发展水平位居全省前列，跻身全国百强县行列。

多项举措保障试点效果。为保障改革的顺利实施，陕西提出六项具体措施：一是在项目布局和资金安排方面积极给予倾斜;二是“十二五”期间，省级安排专项资金支持韩城城市建设，将韩城上缴省级的煤炭价格调节基金直接返还;三是2015年年底前，韩城煤炭生产企业由韩城市直接收取煤矿生态补偿基金，重点解决资源所在地群众利益补偿、民生改善等问题;四是排污费由韩城市直接收取并用于环境保护和生态建设，“两权价款”、矿产资源补偿费、水资源费、水利建设基金、教育费附加由韩城市直接收取;五是加大对韩城市建设用地倾斜力度，适度增加年度计划指标，优先安排增加挂钩指标;六是支持韩城市大胆改革创新，优先安排各类试点试验。

韩城发展中面临的现实问题

通过“自上而下”的改革措施，“计划单列”行政体制的创新很大程度上激发了韩城的发展态势，2013年该市实现工业总产值268亿元，在西部百强县的位次由56位提升到30位。而且，作为省内最早设立的县级市，韩城特色鲜明，文化底蕴深厚，发展潜力巨大。但是，以目前情况来看，还存在一些亟需破解的难题。

首先，因煤而兴、因煤而困。韩城市被誉为“关中煤都”，自20世纪70年代起开始建设，伴随21世纪初中国煤炭工业的黄金十年，该市形成了以煤炭为主导，带动电力、建材、冶金、钢铁等行业蓬勃发展的局面。然而，面对国内外经济下行压力和产能过剩矛盾日益加剧等因素的影响，韩城这座以能源重化工为主的城市面临着前所未有的困难，直接表现在钢铁、煤炭、焦化、煤化工等相关企业经营困难，盈利减少，以煤为核心的产业链陷入困局。

图表1：韩城与其他旅游强县游客人数对比图

其次，接连错失转型机遇。作为新兴工业城市，在煤炭相关产业链陷入困局的同时，作为韩城名片的旅游业和特色生态农业一直未得到充分开发，实现经济、社会转型的工作任重而道远。作为第二批国家历史文化名城②，韩城境内有众多风景名胜，2013年全年，韩城共接待中外游客326.1万人次，实现旅游综合收入13.4亿元③。然而，由上图看出，虽然旅游资源十分丰富，但韩城市接待游客的数量和旅游综合收入不仅远落后于扶风县，而且落后于部级贫困县商南县和丹凤县。就连地处秦岭腹地、全县只有10.5万人口的凤县，2013年累计接待游客280万人次，旅游综合收入达到26亿元，是韩城的近一倍。由此可见，韩城的旅游业发展差强人意。而且，2013年，韩城农业产值为19.27亿元，低于当年陕西省十强县中的多数县（市）。

再次，辐射能力有限。虽然在陕西省内名列前茅，但是与中东部发达地区比较，韩城的经济总量仍比较小，城市自身承载能力不足，对周边区域的辐射、拉动不够。隔黄河相望、同为县级市的山西河津市，虽然经济总量已被韩城超越，但是其2013年城市建成区面积已扩张到25平方公里④，远远高于韩城的16平方公里。此外，虽有京昆高速穿境而过，但大（同）西（安）客运专线选择自渭南市区经由运城进入山西，使韩城错过了高铁时代。

韩城试点的路径选择

在机遇与压力面前，韩城的发展道路选择备受关注。作为县级市，韩城在现有行政区划内已经做“强”，但不够“大”。根据该市综合实力并结合陕西省情，韩城应加速改革步伐，以设立设区市为近期目标，继续探索有陕西特色的行政管理体制改革道路。

韩城已基本具备设立设区市的条件。第一，陕西省情迫切要求省直管县改革实现突破。经过多年潜心发展，陕西经济由欠发达省份已迈入中等发达省份，人均GDP超全国平均水平，跃升至中等收入水平，实现了经济的转弯超车。⑤另一方面，前两次省直管县改革积累了丰富经验，有利于改革的持续深化。

与之不匹配的是，陕西省行政区域南北长、东西窄，南北最长为878千米，东西最宽为517千米，20.58万平方公里管辖范围内仅有10个设区市，与中东部省份比较，陕西设区市数量明显偏少且管辖的范围偏大。

图表2：陕西省与中东部省份地级市数量比较图

第二，“金三角示范区“的设立为韩城升级提供了历史机遇。2012年5月14日，国家发展改革委正式下发文件，批准设立豫晋陕黄河金三角承接产业转移示范区。作为全国唯一一个跨省设立的承接产业转移示范区，地级山西省运城市、陕西省渭南市、河南省三门峡市和山西省临汾市，以及县级灵宝市、河津市等行政单位均提出争当区域城市的设想。

作为金三角的一极，渭南市于2013年与西安市签署了加快西渭融合发展战略合作框架协议，渭南向西融入西安的步伐加快，发展重心落脚在西安方向，这在客观上为地处渭南市西北隅的韩城成为渭北地区的中心城市提供了新的机遇。

第三，自身发展水平奠定了韩城升级的基础。韩城位于晋陕豫黄河金三角区域协调发展综合试验区的核心地带，是关中平原与黄土高原之间为数不多的具备相当实力的城市，其经济、社会发展水平已基本具备设立设区市的条件。

图表3：2013年铜川市、韩城市、杨凌区主要经济指标

通过上图对比可知，韩城作为县级市，以不到设区市铜川市一半的面积和人口，创造了几乎与之相当的GDP和财政收入，且人均指标已远远超过铜川。韩城主要经济指标也超过了1997年即已设区、并享有省级经济管理权和部级高新技术产业开发区的各项优惠政策的杨凌区。

第四，其他县级市成功经验对韩城升级的启示。在全国范围内，已有很多县级市升级并取得超常发展的先例。1989年6月，经国务院批复日照市由临沂地区析出，升级为设区市，随后该市的发展突飞猛进，1994年全市工业总产值首次突破100亿元，1996年突破200亿元，2007年突破1000亿元，2013年达到2860.97亿元，逐步由落后县城发展成为我国东部沿海重要的港口城市。1996年，原扬州市一分为二，成为扬州市和泰州市。泰州县级市升级为设区市，经过18年发展，泰州市生产总值已超过3000亿元，是建市之初的10倍以上，城乡居民人均可支配收入达2.1万元，翻了两番以上，“小泰州”一跃变身为“大泰州”。韩城完全可以借鉴其他地区的成功经验，通过行政升级带动所在区域的跨越式发展。

韩城地级市设想方案。根据区域综合考虑城市布局、地形、交通、人口、辖区、历史沿袭等因素，建议以新中国成立初期的渭南分区和大荔分区的区域设置为参考⑥，韩城与现归属渭南市北部的合阳县、澄城县、白水县以及归属延安市南部的宜川县、黄龙县和洛川县组成新的地级韩城市。

图表4：设想中大韩城市重要经济、社会主要指标

设想的新韩城面积约12，370.6平方公里，人口约190万，下辖一区（韩城）六县，该区域整于黄土高原与关中平原的过渡区域，自然地理情况相似、民风民俗相近。由上表可知，在辖属各县（市）中，现韩城市整体发展较好、洛川县GDP水平相对较高，其他五县均为部级贫困县，社会、经济发展程度均不高，即使划出，也不会对渭南市和延安市的整体发展产生实质性影响。新韩城市的设立既有利于统筹规划，实现可持续发展，尽快扭转资源逐步衰竭的窘境，也有利于更好地发挥韩城的带头作用，增强区域向心力。

新行政区发展思路。第一，巩固以煤炭为核心的支柱产业。新韩城市整于渭北煤田，除宜川县、洛川县煤炭资源比较缺乏外，其他各县的煤炭资源均十分丰富。虽然当前煤炭市场较为低迷，但是其作为我国最主要的一次能源的地位仍不可动摇。煤炭需求属于刚性需求，经过一轮淘汰落后产能，该行业将得到更加健康有序的发展。若新韩城市的设想能够实现，将更有利于整合区域内的煤炭资源，以现韩城市作为区域经济发展的引擎，带动辖属各县相关产业的发展，探索区域经济发展的新模式。

第二，实现特色产业的统筹发展。新韩城市的设立将以更广阔的平台实现旅游资源的大开发，依托各地丰富的旅游资源，把以韩城古城、司马祠、党家村、宜川壶口瀑布等为代表的名胜景点建成全国知名的旅游胜地，把韩城花椒、洛川苹果等特色产品做成精品，实现第一、三产业与第二产业的协调发展。

第三，加大中心城区建设力度。为尽快实现“建设黄河沿岸区域性中心城市”的目标，必须迅速提高韩城市中心城区的辐射能力，拉大城市骨架，加快新城区开发和老城区改造。一方面，要加大中心城区的环境治理力度，在新、老城区的建设中提升城市品质;另一方面，加强市区配套设施建设，大力促进商业和金融的发展，进一步扩展城区面积，吸引外来人口，增强聚集效应，使韩城真正成为山陕交界区域的核心城市。

总之，陕西的自然条件和经济基础与中东部发达省份没有可比性，应该选择符合地域特点的发展模式，利用好自身的资源优势和人才优势、文化资源来加快发展。针对陕西省情，可以尝试如下行政管理体制改革：

第一，围绕“大西安”发展周边卫星城，参照高陵模式加快户县撤县设区步伐，通过政策引导、加大基础设施建设力度等有效措施增强渭南、杨凌、兴平等副中心的向心力。

第二，在陕北地区进行有效的区划调整，将黄陵县划归毗邻的铜川市管辖，增强铜川的管辖范围和区域竞争力，参考韩城模式，由经济强县神木、府谷组成设区市，实现优先发展。

第三，持续推进财政省直管县改革，加大对陕南连片贫困区和部分陕北贫困县的扶植力度。

作为行政管理体制改革的重要组成部分，行政区划的调整是国家权力再分配的一种形式，其合理与否关系到一个区域乃至整个国家的发展步伐，因此必须做到合理论证、慎之又慎，尽可能地实现区划调整与社会发展的和谐、统一。

（作者单位：中共西安市委党校;本文系陕西省社会科学基金项目研究成果，项目编号：2014E05）

【注释】

①《陕西日报》，2012年5月31日。

②《国务院批转城乡建设环境保护部、文化部关于请公布第二批国家历史文化名城名单报告的通知》，1986年12月8日。

③《韩城市2013年国民经济和社会发展统计公报》。

④《河津政府网》，2013年11月18日。

⑤《建国六十五年来陕西经济社会发展报告》，陕西省统计局，2014年9月29日。

⑥据渭南市志，新中国成立后，1949年3月设大荔分区的同时设立渭华分区。同年5月，渭华分区更名为渭南分区，驻渭南县城。辖渭南、临潼、蓝田、华县、华阴、潼关6县。

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