人民银行内部控制体系建设:背景、问题与对策

摘 要：构建科学、合理、全面、有效的内部控制体系对于人民银行加强内部管理，防范各类风险，保证各项工作目标顺利实现具有十分重要的意义。本文对人民银行内部控制体系建设的背景及现状进行分析，并提出相应的政策建议。

关键词：中国人民银行；内控制度体系；内部控制

中图分类号：F831．1　文献标识码：B　文章编号：1007－4392(2006)11－0006－02

一、人民银行内部控制体系建设的背景

(一)内部控制的国际经验

内部控制是伴随整个社会经济发展的客观需要而产生和发展的。长期以来，世界各国行政管理机构、审计部门、企业及研究人员对内部控制进行了实践和理论探讨，取得了丰硕的成果。1949年美国职业会计师协会所属的审计委员会第一次明确提出了内部控制的概念：内部控制是指包括经济组织的计划及经济组织为保护其财产、检查其会计资料的准确性和可靠性，提高经营效率，保证既定的管理政策得以实施而采取的所有方法和措施。其后50年，随着内部控制实践的不断发展，内部控制的内涵及其外延也在不断扩充。1992年9月，美国发起委员会(CommitteeofSponsoring Orga-nizations，简称COSO)了指导内部控制实践的纲领性文件COSO研究报告《内部控制――整体框架》，对内部控制的概念、具体内容、方法、内控评价等作了规定和解释．其中对内部控制的构成提出控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督五个互相联系的要素。以COSO报告的为标志，内部控制从最初自发、零散的内部牵制发展成了一个较为完善、系统、实用的框架体系，成为一种先进的管理工具。COSO报告也逐渐在国际上被认可，许多国家中央银行及大中型企业均以五个要素为基础来构建内部控制体系。

(二)人民银行内部控制体系建设的发展

自1998年人民银行管理体制改革，设立内审部门以来，总行以及各分支行始终把内部控制体系建设作为加强内部管理的重要内容，创造性地开展了一系列工作。一是以内审司为主开展了大量的理论准备和调研宣传工作。二是除内审可以外，总行其他司局及分支行也在积极探索内控体系建设和加强内控运行管理。总行会计司、货币金银局、国库局等部门分别就分管业务的风险防范和内部控制作出规定，天津分行、济南分行、南京分行、长沙中心支行等机构也积极探索并强化内控管理，在所辖行初步形成了横向延伸、纵向管理的内控运行、考核评价机制，取得了宝贵的经验。三是进行组织推动。自1999年2月人民银行总行内审司推出《人民银行内审原理与实务》以来，通过大量调查研究，试点实践，认真总结国内外内控制度建设的经验，2006年4月总行下发《中国人民银行分支机构控制指引》，形成了人民银行关于内部控制的第一个行政规定，标志着人民银行内部管理工作迈上了一个新台阶，开始与国际接轨。

二、人民银行内部控制体系建设存在的问题

(一)认识不到位，思路不明确

一是部分分支行领导认为人民银行各项工作已经制定了一系列的制度办法，在实践中也已发挥了较好的规范作用，没有必要再搞一套体系；二是部分分支行领导认为这一现代管理方法源于美国，不适合中国国情；三是部分支行没有把内控体系建设作为一个全局问题来对待，忽视了内部控制的整体建设，哪个环节出了问题就在哪里修补，忙于整章建制，把内控体系建设等同于整理完善内部管理制度。由于内部控制体系的理论建设不足，致使长期以来许多分支行虽然重视内部管理，但相当一部分单位没有形成系统、规范的内控机制。

(二)制度执行不规范

制度执行是内部控制的第一道防线。目前，在制度执行方面，确实存在一些薄弱环节和不规范现象，增加了各类风险发生的概率。有些分支行由于领导和有关人员的认识和重视不够，仍然存在不按规定程序和授权办事、不相容岗位兼岗操作、个别业务遵从习惯做法等有章不循的现象。这种对人员依赖程度大于制度约束程度的问题，极易发生各类事故和案件。

(三)业务主管部门及综合管理部门的监督管理弱化

业务主管部门及综合管理部门的控制是内部控制的第二道防线。目前，由于业务主管人员及办公室、人事、纪检监察等综合部门管理人员的自身工作的制约，无力对下级行或管辖的相关业务有效履行监督检查职责。

(四)内审再监督作用没有得到充分发挥

内审部门的再监督是内部控制的第三道防线。目前，在内控联动格局尚未形成的情况下，分支行大都将内控监督责任放在内审部门。但由于内审监督往往是事后监督多，事前及事中监督少，监督滞后，加上各级行内审力量普遍不足，只能选择部分机构或业务开展审计，监督范围有限，着力也不均衡，仅靠这一道防线无法产生令人满意的控制效果。

(五)基层单位文化建设忽视内部控制要求

文化建设的好坏直接影响干部职工的内控意识，直接决定内控制度执行的效果。因此，内控建设必须与央行文化建设相结合。目前，部分分支行文化建设没有反映内部控制的要求，不注意培养树立“内部控制先行”的理念，不能持之以恒地开展业务制度的学习培训。有的分支行甚至把“经常加班加点”、“放弃休假”、“多少年如一日在某某岗位上辛勤耕耘”等内容，作为先进事迹加以宣传，忽视了内控制度对某些部门人员强制休假、定期轮岗的要求。

(六)内控评价体系不健全

内控评价是采取科学方法对内部控制是否健全有效的检验，是内部控制体系的重要环节。目前《人民银行内部控制指引》已提出监督评价的要求，但大部分分支行还没有制定内控评价考核办法，也没有开展这项工作。内控评价体系不健全不但影响内控监督的质量与效果，而且影响内部控制体系建设的不断深化。

三、规范和完善人民银行内部控制体系建设的政策建议

(一)加强学习、提高认识

与一般企业、组织内部控制目标是经营与财务的可靠性以确保利润最大化不同，人民银行内部控制的目标应该是加强风险管理，避免、减少事故和案件，从而有效履行央行职责。人民银行内部控制的重点应该是防范政策风险、法律风险、道德风险、资金财务风险及信息技术风险。构建人民银行内部控制体系的总体思路应该是充分考虑人民银行从事业务活动的特点，参照国际认可的内部控制框架体系，兼顾可操作性和控制成本的合理性，从岗位职责的确定、规章制度的建立、操作流程的执行、监督考评的实施等方面来进行内部控制的设置，最终形成一个相互联系、相互制约的严密的管理控制系统，建成规范的、有特色的央行内部控制体系。

针对目前人民银行分支行干部职工对规范的内部控制理论及方法普遍缺乏了解、往往满足于

传统的管理方法及经验的问题，人民银行分支行应该通过多种形式的教育、宣传、培训，使干部职工了解人民银行内部控制的目的、意义、重点及构建人民银行内部控制体系的总体思路，从思想上认识到每一个人对内部控制都负有责任，从行动上把内部控制作为推动制度创新的一项重要工作来抓。同时，要制定内控工作责任制和相关的奖惩制度，努力营造一种重视内部控制的氛围，使内部控制更具活力，使央行文化更具特色。

(二)搞好过程控制

内部控制有自控、互控、再监督三道防线，其中自控是指岗位责任的约束和部门内的检查；互控是指部门问的相互制约和业务主管部门、综合部门对具体业务的检查监督；再监督是指内审部门对具体业务的检查监督。严把三道防线可以称作过程控制，是内控体系建设的关键。内部控制不是以单位中的个别机构、个别岗位、个别活动为控制对象，而是涉及到单位中所有机构、所有岗位、所有活动及其具体环节，是由点到线、由线到面、逐级结合、立体交叉的控制网络。因此，构建内部控制体系，实施内控运行管理，应牢固树立过程控制意识，运用先进的管理方法，制定简单明确的管理标准，以落实岗位责任制为基础，以合规办事、程序化操作、提高工作效率、监督形成合力为重点，以安全、高效为目的，严把三道防线，人人都讲内控，人人都按职责落实内控，及时主动纠正不符合内控要求的行为，为防范各类风险提供保障。

(三)转变内审工作方式

2002年6月，国际内部审计师第61届年会在我国西安市召开。会议提出了内部审计的望和内部审计要实现的两个转变，即内部审计要从管理保障向风险保障转变，由被动查处问题向主动发现问题转变。目前，我们的内部审计工作与国际水平相比还有比较大的差距，国内企业包括人民银行的内部审计基本上还是账项审计或合规审计，还没有开展管理审计，更不要说风险导向审计了。面对新形势和新要求，人民银行分支行内部审计工作应与时俱进，探索新的工作方式和方法，近期应该考虑的，一是扩大审计范围，从以往的业务、财务审计逐步扩大到人力资源管理、信息技术管理领域；二是从传统的事后审计转变为事后审计与事中审计相结合，做到审计监督的实时化、经常化；三是积极探索审计数据采集和处理信息化，通过专门的审计接口从业务部门直接采集数据，开发审计应用软件对数据进行分析研判，锁定审计目标，实现现场审计与非现场审计相结合，提高审计的效率和效果。

(四)制定科学有效的内控评价办法

开展内控评价，能够确定单位、部门内部控制是否健全、适度、有效，发现控制上的薄弱环节和管理上的问题，对于完善内控机制，提高管理水平具有十分重要的意义。由于内控评价工作难度很大、要求很高，且评价标准最好全行统一，为此，建议总行尽快制定和出台分支机构内部控制评价办法，明确内部控制评价考核的内容，统一评价程序和评价标准。通过开展内控评价，完善奖惩措施，逐步形成科学有效的内控激励约束机制，不断提高内控管理效果。