浅析欧盟中亚政策

基金项目：新疆大学“世川良一”优秀研究生科研资助项目--国际体系中的欧盟与中亚，项目编号：XJU-SYLLF 10018。

【摘要】“9•11”事件后，中亚国家在欧盟对外政策中的地位显著上升，欧盟对中亚国家的政策经过不断调整，最终在2007年6月22日,欧盟理事会批准了由德国起草的《欧盟与中亚: 新伙伴关系战略》，该战略第一次全面系统的阐述了欧盟的中亚政策，欧盟开始以更加积极的姿态介入中亚事物。本文从中亚对欧盟的战略意义入手，分析了欧盟中亚战略的目标和欧盟中亚政策的主要内容，最后探讨了欧盟中亚政策的前景。

【关键词】欧盟；中亚政策；前景

作者简介：

郑源川（1980-），男，新疆乌鲁木齐人，新疆大学政治与公共管理学院09级硕士研究生。研究方向：当代国际政治与国际关系。

马翠翠（1985-），女，河北石家庄人，新疆大学政治与公共管理学院09级硕士研究生。研究方向：当代国际政治与国际关系。

吴小朋（1985-），男，广东湛江人，新疆大学政治与公共管理学院09级硕士研究生。研究方向：当代国际政治与国际关系。

一、中亚对欧盟的战略意义

苏联的解体后，国际格局和国际环境较冷战时期发生很大变化，同时，欧亚的政治版图发生了巨大变化：原来处在苏联版图内的加盟共和国纷纷独立，中亚五国就位列其中。中亚因其重要的地缘战略地位，成为各种大国势力竞相角逐的场所，企图填补权力“真空”，这些势力主要有美国、俄罗斯、中国、土耳其、伊朗和欧盟；欧洲的地缘政治环境得到极大改善，欧盟的一体化进程不断加快，不断吸纳周边国家加入欧盟，欧盟的版图不断扩大，从而使中亚成为了欧盟的“邻居的邻居”。随着欧盟实力的不断增强，欧盟也调整了其全球战略，通过加大对外援助力度和建立伙伴关系等方式,逐渐在西欧地区之外形成东扩成员国、睦邻关系成员国和伙伴关系成员国三层安全与合作网。“9•11”事件和中亚国家的“”使得欧亚的地缘政治形势发生了重要变化，中亚国家地位近年来在欧盟的对外战略中逐渐上升。欧盟的中亚政策是其大周边战略的一环, 是为了配合其睦邻政策, 服务于稳定周边的目标。2003年12月欧盟推出首份安全战略文件,提出“周边安全”的概念, 认为毗邻国家的稳定和良治有助于欧洲的安全。 尽管中亚是欧洲“邻居的邻居”，距离中亚较远，但欧盟在中亚仍然有很多重要的利益。具体表现在：

第一，安全利益。中亚地区的安全形势将对欧盟产生重要影响。欧盟认为,在当前新的国际环境中,一些国家和地区与欧盟爆发军事冲突的可能性很小,影响欧盟的安全因素主要来自非传统安全,特别是从阿富汗经中亚和俄罗斯到达欧洲的、非法移民、有组织犯罪和恐怖活动等。 只有加强同中亚国家的合作,改善边境管理,才能切断犯罪通道,提高欧洲的安全度。另外,中亚地区不仅与俄罗斯和中国接壤,还毗邻伊朗和阿富汗等敏感地区,当美国、俄罗斯、中国、日本、印度和伊朗等大国都在积极发展与中亚关系的时候,欧盟自然不甘人后。

第二，能源利益。中亚地区丰富的油气资源可以使欧盟能源来源多元化，减少对俄罗斯的依赖。目前, 欧洲约1/4的天然气来自俄罗斯,2004年约42.6% 的石油及其制品也来自俄罗斯。 中亚的里海地区石油和天然气储量仅次于海湾地区，居世界第二位，被誉为“第二个波斯湾”，其中哈萨克斯坦和土库曼斯坦油气资源最为丰富。在化石燃料仍然是当今世界主要的能源的情况下，全球能源竞争日趋激烈，中亚国家的丰富能源无疑对欧盟有很大的吸引力。2006年5月，欧盟能源专员安德里斯•皮尔巴格斯访问了哈萨克斯坦，成为第一个访问中亚地区的能源专员，此次访问旨在代表欧盟寻求与哈萨克斯坦和土库曼斯坦达成能源供应协议，同时推动修建一系列的管道，把中亚的天然气和石油绕过俄罗斯运往欧洲。2009年1月l日,因与克兰就天然气价格和过境费问题未能达成协议, 俄罗斯停止了对乌克兰的天然气供应,致使途经乌克兰出口到欧洲的天然气中断或减少,欧洲18个国家为此受到影响。 由于除丹麦外, 欧盟26个成员国都是能源净进口国,能源对外依存度高达54 % , 在此次俄乌天然气争端中，欧盟受到较大影响，其能源安全形势不容乐观。加之2010年以来中东北非产油国局势动荡不稳，国际油价大起大落，欧盟内部的希腊等国又遇到债务危机，这更驱使欧盟加紧与中亚国家接触，使自身能源来源多元化，减少对俄罗斯的依赖，尽快走出欧洲债务危机的阴影，走上经济健康发展的道路。

二、欧盟中亚战略的目标

当中亚五国还处在苏联版图内时，欧盟就与中亚地区建立了一定的政治经济联系。在这些中亚国家独立后，欧盟为了传播西方的民主和价值观，采取了一系列的手段和工具对中亚国家施加影响。但因为欧盟成员国处于不同的利益考虑，以及欧盟在中亚的利益并非其核心利益，导致欧盟缺乏针对中亚的专门的战略。但在“9•11”事件后，中亚因其在反恐战争中的特殊位置和作用，引起了欧盟的高度重视，并且坚定地支持了美国的反恐战争。2001年10月17日, 欧盟理事会做出加强中亚政策的决议。随后，欧盟“三驾马车”造访中亚，讨论中亚的安全问题。2001年12月10日欧盟总务理事会决定加强与中亚国家的关系。2002年10月30日,欧盟制订《2002-2006年中亚战略》及《2002-2004年中亚指导计划》。指出,欧盟在中亚战略目标是:促进中亚国家的稳定与安全,支持中亚国家实现经济稳定发展以及削减贫困。在“”波及中亚国家后，欧盟内部出现深化中亚战略的呼声。在德国担任欧盟轮值主席国期间，经过德国的一系列努力，终于在2007年6月22日,欧盟理事会批准了德国起草的《欧盟与中亚: 新伙伴关系战略》。 《新战略》把中亚地区的安全和稳定、能源和良治(人权、民主和法治) 作为欧盟在中亚的战略目标。主要措施是:加强政治对话,包括定期举行欧盟与中亚国家间的外长级会晤以及每年一度的欧盟代表团团长与中亚国家领导人会晤;实施《欧洲教育倡议》,支持中亚国家发展《电子丝绸之路;实施《欧盟法治倡议》;与中亚国家定期举行《人权对话和能源对话》；规定,欧盟与中亚国家合作的着力点是:人权,法律至上,良治和民主;青年和教育;支持经济发展、贸易和投资;加强能源和交通联系;环境和水资源的稳定;应对共同威胁; 搭建文化对话平台。为支持《新战略》的实施, 欧盟还通过《2007-2013年欧盟援助中亚战略文件》和《2007-2010年中亚指导计划》,将2007-2013年对中亚五国的财政援助增加一倍，达到7.5亿欧元。

三、欧盟的中亚政策的主要内容

（一）安全领域的合作

欧盟在中亚的安全利益主要包括: 维护中亚稳定,帮助中亚国家应对恐怖主义等可能外延的安全威胁;支持阿富汗的军事行动;打击走私、有组织犯罪和政治腐败;阻止中亚国家因脆弱向犯罪妥协。欧盟于2003年首先通过了新的安全战略， 该战略指出下列问题，如恐怖主义、大规模毁灭险武器扩散、地区冲突、失败国家、治理不善、腐败、滥用权力、存在薄弱的国家机构、以及有组织犯罪将成为后冷战时代的新威胁。另外，欧盟还考虑到侵犯人权、独裁政权、和其他与民主有关的问题，以及社会、经济和环境因素也都包括在安全战略的范围之内。欧盟要维护大周边的安全与稳定，中亚是其中不可或缺的一环。在欧盟的眼中,中亚是各种非传统安全威胁的沃土。中亚国家的恐怖主义、伊斯兰宗教极端主义、和武器走私、非法移民、有组织犯罪等问题已经从国家内部蔓延到整个地区, 甚至威胁到欧洲安全。中亚国家面临的转轨困惑( 包括民主、人权问题)、贫困、人口( 包括移民) 、生态、疾病、腐败、边界和水资源、投资及进入国际市场等共同的挑战导致地区安全问题错综复杂。

（二）能源和交通领域的合作

在欧盟看来，中亚是重要的能源和资源来源地以及欧亚大陆的交通枢纽。欧盟在与中亚交通和能源合作方面提出两个计划和一个倡议, 即欧洲-高加索-亚洲交通走廊计划、欧洲国际油气运输计划( INOGATE) 和《巴库倡议》。早在1993年的布鲁赛尔大会上，欧盟就提出了欧洲一高加索-亚洲运输走廊(TRACE以)的构想，即打造一条广阔的东一西走廊，通过黑海和里海把欧盟与三个南高加索国家和中亚国家连在一起 。2004年11月欧盟、里海和黑海地区以及中亚共15个国家的代表齐聚巴库, 把欧亚交通走廊计划和欧洲油气运输计划统一到《巴库进程》框架中, 这就是所谓的《巴库倡议》。 倡议的主要目标包括: 根据欧盟及国际法规框架,协调相关国家法律和技术标准以建立一个一体化能源市场;通过扩大和更新能源基础设施,加强能源供应安全;通过能源制度一体化,改善能源供应和需求管理;推动向商业和环保方面皆可行的能源项目提供财政支持。

（三）政治领域

尊重民主和人权是欧盟支持中亚国家政治改革的重要内容,也是双方伙伴关系与合作协定的基本前提条件。欧委会和欧洲议会经常派代表团监督中亚国家的选举,就一些政治事件通过决议和发表声明,与中亚国家反对派和非政府组织保持联系,向中亚国家政府施压以促其改革。欧盟通过欧洲民主和人权倡议以及欧安会的人权项目长期向中亚非政府组织提供资金,帮助他们完成人权领域的计划。不过,资助数额并不多,欧盟每年提供给哈萨克斯坦非政府组织140万欧元, 塔吉克斯坦非政府组织70万欧元。欧盟的政治目标经常让位于其他目标,在民主和人权问题上经常表现反复。

（四）经济领域

欧盟通过援助中亚的各项计划，力图改变中亚国家落后的面貌，促进中亚经济发展，同时促进中亚国家进行经济体制改革和改造中亚国家的基础设施，进而改变欧盟和中亚国家的投资环境，促进双边贸易的发展。1991年7月15日,欧共体理事会通过第2157/91号决议,决定正式实施对独联体国家的技术援助计划，又称“塔西斯计划” ,该计划的目的之一就是要发展独联体国家的经济,支持基础设施建设和私有部门发展，减少贫困,提高生活质量。欧盟支持中亚国家加入世界贸易组织,认为这是中亚国家融入国际经济和贸易体系的重要途径。欧盟通过塔西斯计划支持中亚国家经济改革,改善投资环境。中亚国家独立以来,欧盟对中亚五国援助累计达11.32 亿欧元。

四、欧盟中亚政策的前景

随着中亚在欧盟对外政策中的地位不断提升，欧盟将不断加大对中亚国家的投入力度，这在一定程度上有利于中亚国家的发展，有利于中亚地区的稳定和繁荣，减弱了中亚地区不稳定因素外溢对欧洲的不利影响，扩大了欧盟在中亚的影响力。

总体来讲，欧盟的中亚政策是不成功的，或者说欧盟在中亚的影响是很有限的。欧盟在中亚的影响力远不及美国、俄罗斯和中国。美国作为全球唯一超级大国对中亚国家有多方面的影响力，中亚是俄罗斯的“后院”，与俄罗斯有千丝万缕联系，中国和中亚一些国家有地域相邻的优势，且和中亚国家在经贸、能源、反恐方面合作日益深化，上合组织的影响不容小视。就欧盟自身而言，欧盟在中亚的利益并非其核心利益，且欧盟自身内部只有部分成员国，如德国，对中亚国家政策积极，欧盟因成员国意见分歧和一些欧洲国家的债务危机将影响其在中亚发挥更大作用；就中亚国家而言，中亚国家多奉行务实的平衡外交，重视和各种力量合作，不可能和欧盟走得太近，直到今天,中亚国家关注更多的是与欧盟成员国的双边关系,而不是与欧盟这个整体的关系。