浅谈国有资产流失的问题及对策

[摘要]改革开放二十多年来，我国的国有经济得到了迅速发展。国有企业改革虽然取得了很大的成绩，但也出现了这样或那样的问题：例如，国有资产流失严重。国有资产流失速度之惊人流失量之大，已形成严重制约市场经济发展的障碍。本文首先分析了国有资产流失中存在的问题及原因，在此基础上提出了防治国有资产流失的对策。

[关键词]国有资产；流失；对策

在市场经济发展过程中，伴随着国有企业的改革和发展，出现了企业国有资产流失现象，特别是最近山西省晋城市原北岩煤矿在美国亚美大陆煤炭有限公司仅投资两亿多元，就拥有了价值近百亿元国有煤矿――亚美大宁能源有限公司的控股权和经营权。2007年12月，亚美大宁煤矿刚投产不久，外方决定将持有的合作公司56％股权全部转让给亚美香港。变相出售我国矿产资源，获利近30亿元人民币。企业国有资产流失，对国民经济的持续健康发展危害极大，对此，必须保持清醒的头脑，积极探索制止国有资产流失的对策。

一、当前国有资产流失的问题

国有资产是社会主义市场的物质基础，是我国国民经济的重要支柱，是完善和发展社会主义市场经济的源泉保障。近年来，我国国有资产流失非常严重，主要存在以下问题。

(一)故意隐瞒收入。虚列成本和费用

随着我国市场经济制度的确立，企业改制将进一步深入，企业性质将发生实质性的转变。一些企业在改制时，为了降低企业净资产价值，在为资产评估机构提供的原始基础财务资产数据时，一方面，故意将一些企业收入，如其他业务收入、营业外收入等，该进账的不进账，应确认的不确认，甚至存在一些违规资金，如“小金库”等，故意隐瞒不报，对清查出来的盘盈固定资产、存货物资也采取瞒报或少报的办法，达到降低企业资产的目的；另一方面，改制企业通常还采取虚列应付账款、其他应付账款等方式，虚列成本和费用，使负债虚增。因为按照财会制度规定，企业资产等于负债加上所有者权益(即企业净资产)，这样通过增大负债或减少资产，这一高一低，就可使企业净资产人为地降低，而国有资产则受到损害。

(二)国有无形资产流失严重

国有企业进行的改革主要目标是增强企业活力，活化资产存量，以确保国有资产保值增值。然而，国有无形资产却出现了严重的流失。国有无形资产的流失主要表现为：“三资”企业，非国有产权主体无价或低价使用国家土地I“三资”企业组建时，国有技术专利、技术秘密等无价或低价投入；国有无形资产所依附的技工不合理流出，带走r生产技术，营销渠道等秘密；国有无形资产界定不清造成资产及权益的流失；对国有资产中的专利、商标、商誉等极具价值和增值潜力的无形资产，不予评估或按极低的价格评估，由新成立的企业长期使用，致使国有资产在“无形”中流失等。

(三)部分国家政府官员利用职务之便侵吞国有资产

由于我国国有资产的管理主要集中在政府的手上，国有企业的经营者一般带有行政级别。部分国家政府官员利用自己手中独揽的人权，任意侵占国有资产；有的国企经营者利用对企业的实际支配权，捞取个人好处，把购买豪华轿车、住宅、吃喝玩乐的费用都计人企业成本，挤占利润，造成企业亏损；有的则通过关系交易，从关系企业中获得高额回扣，增加了本企业成本，降低了企业利润；有的甚至通过隐蔽的方式把企业利润转化为个人账户上的存款，然后声称企业亏损。其别贪婪的是一些快退休的负责人，他们认为“辛辛苦苦一辈子，下台之后捞不成了”，形成了中国独有的“五十八岁现象”或“五十九岁现象”，造成国有资产大量流失。

二、国有资产流失的原因

改革单一的国家所有制为国家控股或参股、其他经济成分参与资本组合的混和所有制等，大大提高了国有企业的经营效益。但是，在改革中出现一些问题，其中最主要的问题就是国有资产严重流失，追究其原因，主要有几个方面：

(一)国有资产产权主体缺位

产权作为人与人之间围绕财产而建立的经济权力关系，内在具有排他性，产权的排他性意味着特定的权利主体只能是一个。但是国有资产中国家的所有者职能和社会的经济管理职能是合一的，是按行业和行政区划来确定其经营管理机构的，这使得国有资产的国家所有实际上是部门和地方所有，从而使国有资产实际上处于无人负责的状态，出现国有资产在改制等产权变动中严重流失的现象。在国有资产评估方面，虽然经过多年的法制建设，资产评估法律体系逐步完善，但是不健全，不完善的因素仍是国有资产流失的直接原因。主要表现在行政干预、垄断影响评估、国有土地使用权作价入股随意性强、保护无形资产的观念淡薄和缺乏相应的法律制度等三个方面。

(二)国有资产委托体制不完善

国有资产委托的行政性，最显著的表现在于关系选择的非市场化。国有产权代表实质上处于代表国家(委托人)利益的人地位，他们既不具备私人股东追求利润最大化的内在动机，又无自主支配资产转让的实际权力，因而在选择人(经理)和约束经理行为时，难以借助市场化自由契约特征，或多或少倾向于行政手段。目前，我国一些国有公司中董事会成员、经理均以任命的方式，实际上使股东与经营者之间的委托关系完全缺乏市场选择的余地，使二者权力界定更困难。

(三)国有资产法律保障机制存在缺陷

我国还没有国有资产相关立法，未从法律层面上对国有资产的收益处分权进行界定，无法可依问题存在。此外，对经营者的监督力度不足，现行法律法规对国有资产流失查处尚无专门立法，没有专门的国有资产流失查处职能机构；无法切实履行保护国有资产的责任，未建立群众监督国有资产的制度，缺乏对国有资产流失积极采取补救措施挽回损失的能力；对国有资产在运营中存在的问题，缺乏行之有效的有关监督约束规章制度；未形成健全的约束机制，无法有效保护国有资产的完整等。

三、防治国有资产流失的对策

要防止国有资产流失，必须加强国有资产的监督管理，建立有效的治理制度，必须从法律上完善国有资产流失的罪责。

(一)明确国有资产产权主体

近年来，建立中央政府和地方政府“分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益”的国有资产新型管理体制。虽然没有明确将国有资产所有权分解为“分级所有”，但是在所提出的双层出资人体制模式中，却明确赋予地方政府“享有所有者权益”的出资主体地位。出资人主体实际上已经具备了与所有权主体相同的法律内涵。因此在各级政府机构之间清晰地划分出国有资产的权利与责任归属，才可以充分调动地方管理国有资产的积极性。同时应加强对资产评估机构的管理，尤其是对评估机构的执业能力、执业道德方面严格审查。对违犯国家法律、法规，违反行业准则的资产评估机构，要坚决吊销其资产评估资格证书，给国家造成损失的责任人，应依法惩处。

(二)市场化选择国有企业经营者

对于国有企业的经营者，不可能完全排除行政任命制的必要性，但应根据不同类型企业的具体情况，分别采取不同的选择经营者的方式，尽量减少行政任命的范围和数量，扩大市场化的比重。首先，对于国有相对控股或竞争性领域中的一般国有企业的经营者，应在明确国有资产出资人代表的前提下，完全按照市场化的方式选择经营者；其次，对于国有控股公司和重要的国有大型企业或企业集团，可缩小行政任命的范围，只任命主要的经营者，其他副职可采取市场招聘的方式；再次，即使对于行政任命的主要经营者，也可以结合市场选择方式，引入竞争机制，不拘一格选拔经营人才。

(三)加大国有资产流失的法律追偿

1　明确国有资产流失中的民事责任和经济责任的归责。国有资产流失的主要原因归根结底是它资产属于国家所有，没有具体的代表者和具体的责任者。为了保证国有资产保值增值，必须用法律的形式固定管理部门和国有企业的权利和义务，以此来增强司法机关防止国有资产流失的有效性。

2　增设侵犯国有资产的新罪名，完善刑法的调控机制。要运用刑法规范法人的行为，增加国有资产流失罪。国有资产的所有权途径是法人财产权，法人对国家授予其经营管理的财产依法享有独立的支配权，而国有资产的流失则直接表现为法人对国有资产的支配不当。因此，刑法应进一步扩展或增设侵犯国有资产罪。对侵犯国有资产的犯罪，扩大罚金的适用范围，如没收财产等，使造成国有资产流失者在财产方面无法再占国家的便宜。