浅谈《企业国有资产法》

[摘要]《企业国有资产法》颁布实施已一年有余。从理想与现实不同层面看,这部《企业国有资产法》还存在一定的不足。当前阶段,需以《企业国有资产法》为龙头,对现有法规进行清理,尽快出台配套法规、施行条例,推进国有资产监管法律体系不断建设和完善。

[关键词]企业国有资产法 国有资产 国资委 国有资产监督

2008年10月28日,《中华人民共和国企业国有资产法》(以下简称《国资法》),历经三届全国人大、15年起草调研审议终于出台,并自2009年5月1日起实施。《国资法》对于有效管理国有资产,实现国有资产的保值增值,强化国有经济的控制力、影响力和带头力,具有重要意义。该法实施已一年有余,为更好地理解和运用这部法律,实现对国有资产的有效保护,还应当对它进行更深层次的思考。

一、尚未实现国有资产统一管理

《物权法》中“国家所有权”的实物形态分为三类:经营性国资,即由国家对企业的出资形成的经营性资产;行政事业性国资,即由国家机关、国有事业单位等组织使用管理的行政事业性资产;资源性国资,即属于国家所有的土地、矿藏、森林、水流等资源性资产。不同的国有资产有不同的表现形态和立法监管需求,制定一部大而全的“国有资产法”并非现实。从立法迫切性看,行政性国有资产的管理,已有国务院及国务院有关部门制定的相关行政法规、规章和有关规范性文件加以规范;有关国有自然资源的权属及其保护和开发利用等,除《物权法》外,已有《土地管理法》、《矿产资源法》、《森林法》等相关的专门法律调整。《国资法》仅将经营性国有资产作为调整对象,是符合实际的。

可见,《国资法》所规范的只占整个国有资产的很小一部分,其他庞大的资源类资产、行政事业性国有资产、部门管理的经营性资产,没有得到有效的法律规制。

二、对金融企业国有资产的保护缺乏操作性

《国资法》第2条规定:“本法所称企业国有资产,是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益”。包括金融企业国有资产在内的各类企业国有资产都适用该法。

目前,我国金融国有资产监管在很多地方没有到位,最重要的是缺乏统一的、非常明确的出资人。在经济生活中,非金融类产业的国有企业也会参股甚至控股商业银行、保险公司、证券公司和基金管理公司等金融机构,金融类资产和非金融类资产的划分并非完全分明。该法虽然弥补了当前金融国资法缺位的空档,即“附则”指出“金融企业国有资产的管理与监督……另有规定的,依照其规定”为今后的金融国资立法留有了余地,但是缺乏专门的法条对金融企业国有资产做出具体规定,目前尚未出台相关配套实施条例。实质上,《国资法》对金融企业国有资产的规定过于原则化,保护缺乏操作性。

三、国有资产管理体制改革有待进一步深化

1.关于履行出资人职责机构的规定

为解决出资人缺位问题,改变以往多头管理的局面,《条例》明确指出“设立国有资产监督管理机构,依法对企业国有资产进行监督管理。”《国资法》基本沿袭了《条例》规定,且第11条第2款中规定:“国务院和地方人民政府根据需要,可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。代表本级人民政府履行出资人职责的机构、部门,统称履行出资人职责的机构。”

目前绝大多数非金融类的国家出资企业,都是由国有资产监督管理机构统一履行出资人职责;只有少数行业的国家出资企业,是由政府授权其他部门、机构履行出资人职责。比如烟草、邮政、新闻出版,还有金融类的国家出资企业、中央一级的目前都还没有完全归到国资委(各地国资委情况不一)。这是改革还未到位的暂时现象。本法的出台,让这些“出资人”有法可依。将目前改革尚未到位的少数政企不分的出资人机构在法律上加以固化,在实践工作中可能会出现某地方或部门基于不同利益考虑授权其他部门在非特殊领域行使出资人职责,退回到以往的多头管理局面。

2.关于政企分开要求的规定

《国资法》涉及政企分开的条款相互矛盾。第6条规定:“国务院和地方人民政府应当按照政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则,依法履行出资人职责。”这就与上述第11条第2款相互矛盾。我国其他部门、机构均具有法定的公共管理职能及行政职权,如果履行本部门职能的同时又被本级政府授权履行出资人职责,实际来看根本无法做到政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开。

《条例》第7条第2款提到“两个不行使”:“国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能,政府其他机构、部门不履行企业国有资产出资人职责”。《国资法》中没有“两个不行使”的明确规定,且其他部门、机构又可以被授权履行出资人职责。在现行国有资产监管法规体系中,《国资法》是龙头,《条例》中的“两个不行使”形同虚设。显而易见,十六大以来确定的履行出资人职责机构政企分开原则的要求变得难以操作。

3.国资委的定位问题

《国资法》第11条在法律形式肯定了国资委在履行出资人职责机构中的特定的主体地位。《民法通则》规定我国只有企业法人是以营利为目的的法人。《国资法》第15条规定:“履行出资人职责的机构对本级人民政府负责……对国有资产的保值增值负责。”可见,国资委的法律地位是“法定的、特设的、主要的出资人机构”,是“特殊的企业法人”。

国资委作为企业国有资产出资人,应当按照《公司法》和出资企业的《公司章程》履行股东的义务,享有股东的权利。国资委对国有资产的监管职能由出资人的身份延伸而来。国资委作为“纯粹”“干净”的出资人,与出资企业之间是平等的民事主体之间的民事关系,除履行出资人职责外,国资委不得干预出资企业的经营活动。也就是说国资委与所出资企业非行政管理机关与被管理企业之间的行政法律关系。

目前国资委作为国资监管机构履行出资人职责的同时,一定程度上也在行使行政职能。国资委颁布了很多全国统一的行政规章、规则。这些规章、规则,是否具有法律效力,是否需要废除?哪些机构可以作为国有资产监管规章的制定主体?《国资法》没有明确规定国有资产监督管理机构即国资委“只履行出资人职责,不履行社会公共管理职能”,国资委的法律地位和职责需要进一步明确。加之政府授权的其他部门、机构可统称为“履行出资人职责的机构”,实际上该法弱化了国资委作为政府特设机构的特殊性质。

四、在国有资产监管方面

《国资法》第7章特别规定了国有资产监督由人大常委会、政府及政府审计机关、社会公众监督等构成。初步建立了人大监督、行政监督、审计监督和公众监督“四位一体”的国有资产监督制度体系。

国资委的监督职能是作为股东对其出资企业的经营进行监督,与政府行政机关的监管截然不同。比较《国资法》与《条例》在国有资产监管方面规定分析立法精神,《条例》中明确规定的国资委监管权限“上下级指导监督关系”、“国有资产监管立法”,在《国资法》中未提及。涉及“国有资产基础管理”的条款,《条例》第30条第1款表述详细,而《国资法》第9条仅做了原则性规定。这实际上是在剥离国资委现有的行政监督职能和立法职能方向上迈出了清晰的一步。

目前体制下,如果国资委不再作为政府部门进行行政监督,执行过程中存在国资监管执法主体缺位的问题。什么机构代表国务院进行监督?国资委成了被监督机构,谁来监管国资委?这就需要尽快明确专门的政府行政监督机构。同时,细化人大监督、行政监督、审计监督和公众监督的层次和范围,避免多头监督,交叉管理,浪费资源等情况出现。国资委也应依法确保国有资产出资人职责到位,行使国有资本出资人的监督职能。

因此,笔者建议:

1.应尽快出台《国资法》配套法规、规章和规范性文件

应尽快出台《国资法》实施条例,对其第11条第2款规定的其他部门、机构履行出资人职责的领域加以细化和明确,防止国有资产监督出现多头管理。政府对国资委履行出资人职责情况的监督,也需尽快确定代表政府行政监督的执法主体,实现国资委“纯粹”“干净”的出资人身份。《国资法》内容上还有很多原则性、框架性的规定。国务院需抓紧研究制定《国资法》配套法规、规章和规范性文件,加快国有资产监管法律体系的建设。

2.对现行有关企业国有资产监管的法规进行清理

《国资法》实施后,国有资产监管方面的法规清理非常重要。为实现与新法衔接,需对现行有效的法规、规章和规范性文件加紧研究,是否符合新法规定,需要进行修改或者废止应提上日程,以确保国有资产监管法规体系的一致性。

3.研究新形势下的重大法律问题

《国资法》作为指导国有资产监督管理最高级别的法律,显然无法细化新形势下的关系国有资产出资人权益的所有事项。近年来,国有企业特别是中央企业开展了大规模并购重组、境外投资、整体上市等经济活动,国资监管遇到了很多新情况、新问题。国资委进行了一些积极探索,但在法规建设上存在一定空白。

4.逐步推进广义国有资产法的建设

《国资法》的重大意义仅在迈出了国有资产立法的第一步,现实的经济活动千差万别,要实现国有资产全面的保护,建立一部广义的“国有资产法”还需继续努力。

参考文献:

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