政府购买公共体育服务的国际经验与我国推进路径

摘要：发达国家在政府购买公共体育服务方面取得了很多重要经验，可以给我国提供重要的借鉴与帮助。要促进我国政府购买公共体育服务的发展，必须以制度建设为重点，尽快促进我国政府购买公共体育服务的规范化、科学化；以体育管理体制改革为突破口，稳步扩大购买的范围和方式；以培育体育非营利组织为依托，不断促进承接主体的成熟和发展；以强化政府宣传与政策制定为导向，不断促进公共体育服务市场的发展。

关键词：公共体育服务；政府购买；经验；路径

中图分类号：G80-051 文献标识码：A 文章编号：1006-2076（2015）01-0014-05

Abstract：The developed countries have made much experience in government procurement of public sports services and can provide important reference and help for China. To promote the development of China's governmental procurement of public sports services， it is required to focus on institution construction and promote the standardization and scientization of the procurement； to make a steady expansion of the procurement scope and manner of by taking sports management system as a breakthrough； to constantly promote the maturation and development of subjects that undertake the procurement by developing nonprofit sports organizations； to improve the development of public sports service market by strengthening the orientation of government publicity and policy making.

Key words：public sports service； government procurement；experience； path

从时间节点来看，西方国家政府购买公共服务起始于20世70年代未期，而对于购买公共体育服务的尝试相对较晚，以美国、英国为代表，虽然在70年代就已经开始体育公共服务市场化改革，直到80年代末期才开始政府购买公共体育服务的实践，90年代以后，西方国家开始不断推进政府购买公共体育服务的发展。从实际效果来看，政府购买公共体育服务，不仅能够更好地满足公众日益增长与细化的公共体育服务需求，提高政府在公共体育服务中的供给效率和质量，而且也在很大程度上提升了管理绩效。近几年，我们国家也开始逐步重视政府购买公共体育服务的发展，所以当前加强对政府购买公共体育服务理论及国际经验的研究具有非常重要的意义。

1 政府购买公共体育服务的理论阐释

政府购买公共体育服务，就是在公共体育服务供给中，改变传统的政府垄断直接供给，把一部分公共体育服务交由体育非营利组等社会力量或者市场力量提供，由政府根据所提供的公共体育服务数量和质量向社会组织和市场组织支付费用，从而提高公共体育服务供给的质量和效率。新公共管理理论、公共产品理论、公共治理理论等的不断发展，为政府购买公共体育服务提供了重要的理论基础，促进了政府购买公共体育服务的快速发展。

首先，新公共管理理论带来了体育管理体制改革的巨大转变，为政府购买公共体育服务提供了良好的契机。公共体育服务供给中的政府失灵，开始让人们对“理性官僚”体制下的体育管理体制进行深刻反思。西方体育社会学专家约瑟夫・马奎尔和罗纳德B・伍兹等认为，在这种情况下，应该借鉴新公共管理理论，在公共体育服务供给中，和其他公共服务领域一样，要不断发挥非政府组织的作用，逐步改变政府垄断供给的局面。作为新公共管理理论的忠实拥护者，截维・奥斯本和特德・盖布勒提出重塑政府的核心就在于政府职能的转变，要由划桨逐步向掌舵转变，这为各国的公共体育服务管理体制改革找到了突破口。

其次，公共产品理论的发展为政府购买公共体育服务提供了现实的理论基础。公共体育服务的分类是政府购买公共体育服务的基础所在，公共体育服务的生产者与供给者的分离，是政府购买公共体育服务实现的前提。生产与供给的分离，为各国体育公共服务的管理工作提供了一个崭新的思路，对于体育管理部门由管理到服务的转变提供了重要帮助。

第三，新公共服务理论，对政府购买社会组织的公共体育服务提供了现实的可能。随着“第三方治理”理论的提出和发展，西方发达国家开始再次重新审视体育非营利组织的性质和作用范围，认为在体育公共服务供给中，完全可以让体育非营利组织成为某些公共体育服务供给的合法主体，在此基础上，美国、英国等国纷纷进行了合同外包等在公共体育服务领域的尝试，从这一意义上来说，新公共服务理论为政府购买公共体育服务成为现实提供了重要依据[1]。

第四，服务型政府理论使我国政府购买公共体育服务独具特色。服务型政府理论是我国进行政治体制改革独特的理论体系，服务型政府的核心就是改变传统政府管理模式，不断优化政府结构，不断提高政府效率，以人民满意为根本目标。在传统的体育管理体制内，竞技体育一直是重点发展目标，随着人们生活水平的不断提高，人们的公共体育服务需求不断提高，我国当前体育发展的主要矛盾就是人们公共体育服务需求与供给不足的矛盾。党的十明确提出要逐渐加大政府购买公共服务的力度。以服务型政府理论为指导，通过政府购买，不仅可以利用竞争机制提高我国公共体育服务的质量和效率，也可以利用市场的力量满足不同群体、不同区域、不同阶层的公共体育服务需求。也正是在这个意义上，我们说服务型政府理论使我国政府购买公共体育服务独具特色。

2 政府购买公共体育服务的国际经验分析

2.1 通过政府、市场、体育非营利组织的相互协作，促进政府购买公共体育服务的不断深化

政府购买公共体育服务，从西方国家的实践经验看，一般会根据不同的购买内容，选择不同的购买对象，考虑到公共体育服务的本质特征依然是公益性，西方国家一般会把体育非营利组织作为首选的合作对象。英国的体育管理部门是体育和娱乐公司，在《体育2020发展规划》中就明确提出，为保证公共体育服务的供给质量和效率，要不断促进政府购买公共体育服务的发展，在政府购买中要首先保证公共体育服务的公共性，并通过与体育非营利组织的紧密合作来实现[2]。德国、日本等发达国家，一般在政府购买公共体育服务时都是首先把体育非营利组织作为合作对象，因为体育非营利组织不仅能更好地保证公共体育服务的公共性，而且在专业技术方面也更有针对性，能够更好地解决公众不断细化的公共体育需求，提高公共体育服务供给的有效性。当然把体育非营利组织作为首选合作对象，并不是忽视市场的作用。例如美国的佛罗里达州一直都是把体育非营利组织作为首选合作对象，但是在体育非营利组织不适合或没有能力完成时就会选择市场组织， 1996年的市政府招标修建的市民体育广场，由于投资较大，需要完善市场的管理经验，就选择了和著名的体育企业美国最大的体育风险投资公司――新英格兰体育风险投资公司（NESV）进行合作。所以从实践来看，西方国家通过政府、市场和体育非营利组织的相互协作，很好解决了公共体育服务供给中的资金问题、管理问题、契合度问题。当然在实际的运作中，不能只考虑公众利益和政府利益，也必须保证市场和体育非营利组织的利益，尤其是不断促进体育非营利组织和相关市场组织的发展。以英国为例，在投资总额为23亿英磅的“儿童早期发展和培训计划、健身行动区计划、健康城市计划”中，就预留了接近30%的资金，用于相关体育非营利组织的人员技术培训，并在实际的发展中减免了相关市场组织的税收，促进了体育非营利组织和相关市场的组织不断发展[3]。

2.2 针对不同的公共体育服务内容采用灵活的购买方式，保证了政府购买公共体育服务的实效性

对于公共体育服务而言，内容复杂，对专业技术等要求极高，不同的公共体育服务内容必须采取不同的购买方式，方能起到良好的效果，反之则很难达到目标。例如对体育技能培训等公共服务的购买通过凭单制，不仅能够满足公众不同层次的要求，而且可以很好地解决由于服务标准不好量化带来的政府监管难、监管成本高的问题。发达国家在这方面取得了很多宝贵经验，具体主要包括以下几点：一是对于体育场馆等公共体育服务设施的运营基本都是采用合同出租的方式购买。以意大利为例，超过80%的公共体育服务设施运营都是通过合同出租来实现的。例如在米兰，米兰市政府向大量的私营企业和体育非营利组织购买场馆服务，这些体育场馆免费向公众开放，政府年终根据服务的质量等情况统一付费，既解决了一些国有的体育场地设施运营管理难的问题，也解决了政府投入不足而带来的体育场馆紧张的问题，很好满足了公众的需求。二是在大型的公共体育服务设施建设方面大都采用公私合作的方式进行。这样做的优点是既能解决资金问题，又能解决未来运营管理问题，当前日本的很多大型公共体育服务设施都是采用BOT模式，由公私合作进行建设，然后交给企业去运营，达到一定的年限后，这些公共体育服务设施收归国有。三是对一些具体的公共体育技能培训、健身服务一般都是以凭单制的购买方式为主。英国的曼彻斯特在政府购买体育社会指导员服务时就是采取这一方式，既解决了政府专业人才不足的问题，又归避了市场逐利的风险。四是对于一些特殊的公共体育服务，一般都是政府直接资助。例如挪威以残疾人为主要服务对象的BHSC体育健康中心，都是政府直接注入资金，促进BHSC体育健康中心的不断发展。针对不同公共体育服务的不同特点，采用不同的购买方式，不仅解决了政府的人才困境、资金困境，也更好地满足了公众的公共体育服务需求，提高了公共体育服务供给的有效性。

2.3 不断完善制度建设是各国共同关注的重点

发达国家对政府购买公共体育服务的制度建设主要表现在两个方面：一是严格而灵活的监管制度；二是科学规范的招投标制度。从监管制度来看，其主要经验是通过法规强制约束，加以体育组织和新闻媒体的多元结合实现对政府购买公共体育服务的有效监管。从法规约束看，发达国家都制定了比较完善的法律规范。例如在市场经济高度发达的美国，不仅可以借助非常成熟的基本法规如法、合同法实现对政府购买公共体育服务的有效监管，一些专门的体育组织和体育联盟也有自己专门的法规，如佛罗里达的体育联合会就规定其成员尤其是领导者要对全州的体育设施问题进行重点关注，有责任、有义务向政府反映存在的问题，并要积极对这些问题进行协调。上文我们已经说过，政府购买公共体育服务过程复杂，单纯依靠政府是很难实现有效监管的，发达国家大都依托其数量较多的体育组织和发达的新闻媒体进行多元监管。例如在德国享有较好声誉的体育运动会议，就把监管政府购买公共体育服务作为自己的主要任务之一，每年都会做出相应的评估，评估报告会交给政府相关的责任部门。在90年代英国的曼德斯特政府曾花费巨资购买社会体育指导员服务，但由于购买方式、购买过程不够合理，引发了媒体的广泛批评，最后不得不进行大范围的修改，使这一计划基本满足了大部分民众的需求。从招投标制度看，各国普遍关注的重点是过程的公平、合理，很多国家都根据公共体育服务的特点制定了专门的法规。如加拿大体育与体育部就制定了政府购买公共体育服务的“竞争投标与合同办法”，从信息公布、承接主体选择、招投标流程等多方面对政府购买公共体育服务的过程进行明确而详细的规定。法国等国家也都通过严格灵活的监管制度和科学规范的招投标制度保证了政府购买公共体育服务的顺利实施[4]。

2.4 不断通过政策引导促进政府购买公共体育服务的发展

发达国家公共服务的发展中，一般都比较注重政策引导，在政府购买公共体育服务中也是如此。发达国家通过政策引导促进政府购买公共体育服务的发展主要表现在以下几个方面：一是通过政策制定明确政府购买公共体育服务的要求。例如英国就在相关政策中，明确规定在公共体育服务的供给中，尽量不要由政府直接供给，要尽可能通过强制性的竞标方式去实现公共体育服务的有效供给。新工党执政以后，对公共服务的供给模式进行了大胆的改革，公共体育服务领域也在这次改革中获得了新的发展。财政部根据体育和娱乐司的预算进行拨款，但不是拨给体育管理部门，而是交给最大的体育非营利组织苏格兰体育理事会和英国体育理事会，由体育非营利组织负责在全国范围内进行公开招标，选择合适的承接主体来实现公共体育服务的供给，由政府支付费用，只有对一些不适合购买的公共体育服务，如基础体育服务设施建设才由政府直接供给[5]。澳大利亚在1998年也由体育部制定了专门的“竞争投标与合同管理法”，明确规定了政府购买公共体育服务各方面的要求。二是通过政策宣传促进政府购买公共体育服务的发展。在政策宣传方向，法国的做法独具特色，法国的体育管理部门每年都会召开联谊会，邀请体育非营利组织和市场组织参与，通过联谊会向市场组织和体育非营利组织宣传政府的相关政策，其主要目的就是吸引市场和体育非营利组织参与到公共体育服务的供给中来。三是通过相关税收政策的安排吸引其他主体积极参与政府购买公共体育服务。为吸引其主体参与，发达国家一般都制定了相对完善的税收优惠政策[6]。例如韩国的国民振兴公团在为本国老年人提供特殊的公共体育服务时收费较低，而政府就通过承认其特殊法人地位的方式对其在经营过程中的税费等问题进行照顾，美国、德国等国家也基本都为本国俱乐部参与政府购买公共体育服务的供给提供了一系列的税收优惠政策[7-8]。所以，发达国家通过政策制定、政策宣传以及特殊的税收优惠政策的实施，吸引了市场及体育非营利组织等主体积极参与公共体育服务的供给，促进了政府购买公共体育服务的不断发展。

2.5 注重利用政府购买促进公共体育服务的均等化发展

公共体育服务均等化是公共体育服务稳定、持续、和谐发展的基础，政府购买公共体育服务要向广度和深度发展，就要不断促进公共体育服务均等化的发展。发达国家在这方面主要取得了以下经验：一是通过财政制度改革促进基层政府购买能力均等。例如德国就是通过专项财政转移支付制度，保证不同州政府购买公共体育服务的能力基本均等。二是在政府购买中照顾到绝大部分公众的利益。发达国家政府购买公共体育服务很少为某一较小的群体或区域，一般都会照顾到大部分民众的利益。例如英国加勒舒尔体育中心，如果按市场运作，收取的费用会超出很多民众的承受能力，而单纯由政府买单，又超过了政府的承受能力。在这种情况下，就采取了折中的方式，公众出一部分钱，政府出一部分钱，每天下午体育中心收取40便士，余下的费用由政府买单，这样既解决了政府资金不足的问题，也保证了绝大多数民众都有消费能力。三是对一些特殊群体的利益，发达国家一般会通过政府购买重点保证。例如英国的DCMS，也就是我们通常说的英国文化传媒体育部门，就在政府购买公共体育服务的相关文件中，明确规定要优先保障低收入人群的利益[9]。另外，挪威的BHSC体育康复中心，也非常明确规定了对残疾人的一系列优惠政策。西方发达国家利用政府购买促进了公共体育服务均等化的发展，也说明了政府购买公共体育服务不能单纯把公共体育服务推向市场，而是要在这一过程中保证公众体育权利的不断发展[10]。

3 我国政府购买公共服务的发展路径选择

从以上的分析中可以看出，在未来的公共体育服务发展中，政府购买将是一个重要的发展趋势，发达国家在这方面取得了很多经验，可以对我国起到良好的借鉴作用，但中外政治基础、经济基础、社会基础差异较大，所以我们必须结合我国实际情况，选择适合我国国情的发展路径。

3.1 以制度建设为重点，尽快促进我国政府购买公共体育服务的规范化、科学化

完善的制度是政府购买公共体育服务得以顺利实施的基础，尤其是对于我国而言，政治体制改革和经济体制改革不够深入，更需要加强相应的制度建设，当前我们应该从以下几个方面入手：一是建立专门的公共体育服务招投标制度。我们要借鉴澳大利亚等国的经验，根据公共体育服务的特点，在招投标制度中对竞标主体的要求、竞标流程等进行科学规范的规定。我们也可以借鉴其他公共服务领域的成功经验，在进行广泛信息搜集的基础上，制定具有地方特色的《政府购买公共体育服务目录》，提高购买与公众需求的契合度。三是不断发展多元监管机制。考虑到公共体育服务的复杂性、多样性，单纯依靠政府很难保证购买的服务质量，我们应借鉴英国、美国等发达国家经验，不断完善公众、体育非营利组织、社区、政府多元协作的监管模式，政府领导、社区领导组织、体育非营利组织具体负责、公众积极参与，共同实现对政府购买公共体育服务的有效监管。四是考虑到我国财政体制改革短期内不可能发生根本改变，我们要尝试性建立政府购买公共体育服务专项财政转移支付制度。在转移支付中，转移资金应尽量拨付给市场、社会等承接主体，不要拨付给相关单位，另一主面通过对经济欠发达地区和农村地区的政策倾斜，促进我国公共体育服务均等化的不断发展。

3.2 以体育管理体制改革为突破口，稳步扩大购买的范围和方式

我们要在服务型政府的理念下，根据政府购买公共体育服务的要求，不断进行体育管理体制改革。首先，我们要从观念上改变传统的思维模式，公共体育服务供给是政府的职责所在，但政府不应该既是生产者又是提供者，我们应该准确对政府角色进行定位，在公共体育服务供给中，政府应该负责规划、监督、协调、引导等方面，具体的生产应尽可能交给市场和社会负责，也只有这样，才能提高公共体育服务供给的质量与效率。[JP2]第二，我们要不断改革公共体育服务管理模式，把公共体育服务的供给从官僚体制下解放出来，通过公办民营和民办公助等多种形式促进政府购买公共体育服务的不断发展。第三，我们要根据我国实际情况稳步扩大公共体育服务的购买范围和方式。我国与发达国家在经济条件、社会条件、政治条件等方面存在很多不同，在政府购买公共体育服务过程中我们不能急于求成，而应稳步前进，随着体育管理体制改革的不断发展，不断推进政府购买公共体育服务的进程。当前比较可行的方法是根据我国社会经济发展现状，选择一定的区域作为改革试点，试点的选择可以以经济发达、市场机制比较完善、社会体育活动开展较好的区域为主，对政府购买公共体育服务的内容和方式等进行尝试，对尝试中出现的问题不断进行完善，形成一套具有中国特色、适合我国政府购买公共体育服务发展的经验，并最终促进我国政府购买公共体育服务的不断发展。

3.3 以培育体育非营利组织为依托，不断促进承接主体的成熟和发展

考虑到我国公共体育服务市场的不成熟性，当前我国政府在购买公共体育服务时应首选体育非营利组织作为承接主体，所以促进非营利组织的不断发展是当前亟待解决的问题。当前我们要做好三方面的工作：一是尽快提高我国体育非营利组织的数量，增强其独立性。我们应尽快解决我国体育非营利组织登记制度过于严格、限制过多的问题，对于一些农村地区和社会体育开展较差，暂时没有条件大范围发展体育非营利组织的地区，我们可以借助文化团体，使体育非营利组织先成为文化团体的一部分，待发展到一定的阶段后再从文化团体中独立出来，通过多种方式，快速提高我国体育非营利组织的数量。另外，我们要以体育管理体制改革为契机，逐步割断政府与体育非营利组织的联系，使其具有独立的法人资格，成为独立性的中介组织，在政府购买公共体育服务中具有更强的自主性和灵活性。二是不断丰富体育非营利组织的融资渠道。体育非营利组织要参与政府购买公共体育服务，必须保证自身具有一定的经济实力，我们目前最为可行的方法是政府和社会共同合作，建立专项基金，对一些能够在政府购买公共体育服务时发挥较大作用或有较大潜力的体育非营利组织进行重点资助，不断提高其承接能力。三是要借鉴发达国家经验，给予体育非营利组织公益法人或者特定公益法人的地位，可以不再需要经过复杂的手续就能自动享受到税收减免等优惠政府。四是根据政府购买公共体育服务的需要，当前应尽快完善体育非营利组织的法人治理结构，不断完善与市场相适应的监管机制、决策机制、评估机制，不断提高我国体育非营利组织的服务能力和运营能力。

3.4 以强化政策制定与政府宣传为导向，不断促进公共体育服务市场的发展

一方面我们要加大宣传力度，积极通过网络、电视等新闻媒体宣传政府购买公共体育服务的重大意义，不断提高政府、社会、市场及普通民众对政府购买公共体育服务的关注度，同时要制定专门的政策法规，引导公共体育服务市场的不断发展。从日本等发达国家的实践中可以发现，单纯依靠《政府采购法》等普适性的法规，很难照顾到公共体育服务的特殊性，尤其是对于一些软服务类的公共体育服务，所以我们当前应积极通过《体育法》等专门性法规修改、制定，对于政府购买公共体育服务的主体要求、招投标制度、监管方式、职责分工等问题进行明确规定，尤其是要通过一些强制性的规定，保证公共体育服务供给平等地面向市场、面向社会开放。另外，为了促进市场、社会组织和体育非营利组织参与政府购买公共体育服务发展的积极性，我们要尽快制定出科学合理的税收优惠政策，根据公共体育服务的市场发展情况，政府购买中的定价情况等来确定税收减免的幅度和范围，不断推进我国政府购买公共体育服务向纵深发展。

4 结语

总之，政府购买公共体育服务牵涉到我国社会、经济、政治的方方面面，要促进政府购买公共体育服务的不断发展，应以建设服务型政府为契机，以制度建设为重点，尽快促进我国政府购买公共体育服务的规范化、科学化；以体育管理体制改革为突破口，稳步扩大购买的范围和方式；以培育体育非营利组织为依托，不断促进承接主体的成熟和发展；以强化政府宣传与政策制定为导向，不断公共体育服务市场的发展。也只有这样，才能促进我国政府购买公共体育服务稳定、持续、和谐发展。

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