浅析行政复议第三人

一、行政复议第三人的概念

行政复议中的第三人与申请人、被申请人同属于行政复议当事人范畴，是指除申请人、被申请人外，与复议案件有利害关系，为维护自己利益而参与复议程序，享有行政复议权利并承担行政义务的人。作为具体行政行为的利害关系人（包括行政主体、相对人和其他利害关系人），第三人与申请人、被申请人的区别仅在于程序上，申请人是复议程序的发动者，被申请人是申请人复议请求的对象，而第三人则是行政复议程序启动后主动申请或者被行政复议机关追加而作为第三人参加行政复议程序的，因此，第三人作为一种特定的当事人，与申请人、被申请人在行政上具有共性。

二、行政复议第三人的种类

行政复议中的第三人主要有下列几种：

1、有独立独立请求权的第三人与无独立请求权第三人

这主要是从复议请求角度进行区分的，有独立请求是指第三人的复议请求并非依附于申请人或被申请人，而是在申请人和被申请人复议请求之外的独立的复议请求。有独立请求权第三人主要是涉及公平竞争权等案件。例如行政许可案件中，有三位自然人甲、乙、丙共同申请一个执照。行政主体将许可证颁发给甲，乙不服提起行政复议，要求撤销对甲的颁证行为，将许可证颁发给自己。在此起行政复议案件中，甲、丙为行政复议案件中的第三人，甲的倾向自然在于维持颁证的具体行政行为，为无独立请求权的第三人；丙则要求撤销对甲的具体颁证行为，并要求将行政许可证颁发给自己，其主张与被申请人、甲、乙均不一致，为有独立请求权的第三人。无独立请求的第三人则是指第三人的复议请求不具有独立性，而是依附于申请人或被申请人的复议请求，该种第三人在复议中处于辅助地位，其复议目的是请求复议机关维护申请人或被申请人的复议请求以保护自己的利益。而有独立请求权的第三人则是指第三人的复议请求具有独立性，其复议的目的在于维护自己的复议请求。

2、作为行政主体的第三人与作为行政相对方的第三人

这是根据第三人与具体行政行为的关系角度进行区分的，实践中许多具体行政行

为是两个以上行政主体共同作出的，而申请人只针对其中部分行政主体提出复议申请，原则上应将所有行政主体均列为被申请人。此时，如申请人拒绝追加的，诉讼中的做法是将应追加的被告作为第三人参加诉讼，在复议中是否也应该追加为第三人？笔者认为，无论是从复议制度的救济性质还是从监督性质出发，都应追加为复议程序当事人，当然为了尊重申请人对利益冲突方当事人的追究权利，只定为第三人而不是被申请人，身份的区别并不影响复议制度发挥其作用；作为行政主体相对方的第三人则不具有行政主体身份，作为行政管理或服务的对象，其合法权益受到了具体行政行为的影响，现实当中这一类第三人最为常见。

三、行政复议第三人的范围

1、确定行政复议第三人的标准

从上文分析可以看出，鉴于行政复议程序中第三人与申请人、被申请人仅具有形式上的区别，故第三人的范围实质上等同于当事人范围，考察第三人的范围，只需要考察当事人的范围即可。当事人的范围如何确定要受到下列因素的影响：

[1]复议制度的价值取向：主观化还是客观化

所谓主观化复议，是指行政复议程序为救济程序，以保护当事人（尤其是申请人等利害关系人）的主观权益为终极目的，复议决定主要是解决当事人之间存在的法律争议。体现在制度上，主要是对当事人的范围不加限制，同时强化救济途径，并侧重于赔偿，私益色彩较浓；客观化复议，是指行政复议程序为监督程序，以监督行政权力的有效运作为终极目的，行政复议决定多体现为对被申请具体行政行为的合法性与效力的裁断。体现在制度上，主要是对当事人的范围加以严格限制，救济途径较少，对当事人权益的保护附属于对行政权力的监督，公益色彩较浓。

[2]定当事人范围的具体标准

①主观利害关系标准：

又称主观标准，是指自然人、组织（包括法人、非法人组织）只要主张自己的权益受到了被申请具体行政行为的侵犯，即认为主张人与被申请具体行政行为间存在利害关系，可以以申请人或者第三人的身份申请启动或者参与行政复议程序，至于该当事人是否与被申请的具体行政行为有利害关系，其权益是否真正受到了侵犯，都要等进入程序以后再进行实质性的审查。例如《行政复议条例》第二条、《行政复议法》第九条第一款均规定公民、法人或其他组织“认为”具体行政行为侵犯其合法权益的，可以提起行政复议。

②客观利害关系标准：

又称实际利害关系标准，实践中应用的利害关系概念均为客观利害关系，是经复议机关审查认定的客观存在的利害关系，而不仅仅是当事人的主张。自然人、组织只有与具体行政行为有某种法律上的联系，方能成为申请人启动行政复议程序或作为第三人参加程序，是否具有该种联系构成程序上的先决条件。从哲学上讲，事物是普遍联系（事实上的联系）的，但只有法律上承认的那些联系（法律上的联系以事实上的联系为基础，此外还包括根据一般社会价值和法律规定而拟制的联系）才能成为解决当事人间争议的基础，这种法律上的联系就是利害关系。从性质上讲，利害关系并不限于行政法实体法，还包括民事、刑事、宪法等实体法上的利害关系和实际影响。利害关系，是指自然人或组织与具体行政行为有法律上的权利义务关系，即具体行政行为（限于行政法律行为和准行政行为，前者如行政许可、行政处罚，后者如行政确认）对自然人或组织的权益有法律上的影响，产生了法律效果。这种法律效果包括：对自然人或组织实体权益的直接限制、剥夺或赋予；自然人或组织依与行政相对人间存在的某种法律关系而具有的某种实体权利义务，因具体行政行为而间接被限制、剥夺、赋予或消灭； 对自然人或组织程序上请求权、公平竞争权、参与权、知情权的直接拒绝或剥夺。

③权益标准：

自然人或组织要启动或参与行政复议程序，无论是主张标准或利害关系标准，都必须建立在权益基础上，即该当事人主张受侵犯的权益必须是现实存在的、为法律所认可和保护的合法权益。 这些合法权益包括法定权利和尚未上升为法定权利但值得法律保护的利益：实体上的政治权利、受教育权、获得物质帮助权、人身权、财产权 、经营自、相邻权、信赖利益，程序上的请求权、参与权、知情权、公平竞争权等。值得注意的是上述利益不包括不为法律所认可和保护的单纯的反射利益，如因政府的公益事业而受影响的营业利益，因政府规划而给房地产带来的升值。上述利益必须现实存在，并有被影响的现实可能性。

④职权标准：

主要适用于被申请人以及作为行政主体的第三人的确定上，即被申请具体行政行为的作出者方能成为被申请人，在例外情况下，如果具体行政行为是两个以上行政机关共同作出的，而申请人只对其中部分行政机关提出复议申请，则其他行政机关则作为第三人参加行政复议程序。

2、第三人的具体范围

第三人是行政复议程序的参与者，其范围的确定要受到价值取向、立法设计的影

响。在价值取向上，我国目前的行政复议制度在价值取向上界于二者之间，以监督为主，附带救济，如《行政复议法》第一条立法宗旨中就规定了监督目的是防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，保障和监督行政机关依法行使职权和救济目的为保护公民、法人和其他组织的合法权益。这种取向寻求公益和私益之间的平衡，优点是赋予行政复议制度以较大的发展空间，以较好地适应中国的国情；缺点是两种倾向相互冲突过大，导致行政复议制度部分功能紊乱，处于捉肘见襟的境地，例如客观化方面，复议决定主要体现为对行政法律秩序的调整上，适用维持和撤销决定以消除权力运行中的瑕疵，同时，这种行政法律秩序需要稳定以保护公益，故在申请人范围、申请期限、申请范围等方面对当事人的申请加以种种限制，难以全面体现和保护申请人复议请求，与主观化复议要求的尽量减少限制，扩大救济途径以保护当事人主观权利相冲突。而且对当事人范围的严格限制反过来又因程序难以启动而导致复议的监督职能难以发挥。我们认为，解决这一难题的出路在于强化复议程序的救济功能，在当事人问题上应扩大申请人和第三人的范围，由私益复议向公益复议逐步迈进，一方面有利于当事人合法权益的保护，客观上也因复议程序的启动而更好地促进监督职能的发挥，至于由此可能带来的对行政法律秩序稳定性的影响，可以通过赔偿解决。

3、第三人的适格要件是：

1、具有合法权益主要适用于行政相对方第三人。如上文所述，目前行政复议程序应保护的权益包括实体上的政治权利、受教育权、获得物质帮助权、人身权、财产权、承包经营权、经营自、相邻权、信赖利益，程序上的请求权、参与权、知情权、公平竞争权等，但不包括反射利益。与行政诉讼相比，行政复议的保护权利范围要大得多，但从强化行政复议救济功能，实现合法、公正、及时、便民原则角度来讲，有必要作进一步的扩大，不仅包括现有的法定权利，还应扩大到一些尚待上升为权利的利益如信赖利益、隐私利益、参与利益、环境利益等等，具体幅度可以根据不同情况加以灵活适用。

2、具有利害关系。

主要适用于行政相对方的第三人。自然人或组织的上述合法权益受到具体行政行为的侵犯，包括法律上的影响和事实上的影响，即产生了利害关系和实际影响，当然这种侵犯的可能性必须是实际存在的。 这实际上采取了客观利害关系标准，客观利害关系对申请人和第三人构成了一道限制，这在相当程度上符合目前我国行政复议制度的实际情况，但考虑到更好地发挥行政复议制度的监督和救济功能，有必要扩大行政

复议的申请人、第三人的范围，特别是在行政诉讼已出现公益化的趋势时，更应该从

理论上探讨行政复议申请人、第三人范围如何扩大的问题。

3、主动申请参加复议申请或被依法追加。

主要适用于行政相对方第三人。提出参加复议申请或被依法追加是具体行政行为利害关系人成为第三人的程序要件之一，当然提出参加复议申请要成立，必须是在复议期限内。

4、是具体行政行为的作出者。

以上是笔者对行政复议第三人的浅显认识，有不当之处请给予指正。