浅谈当前农村土地管理的思考和建议

贯穿中国当前农村土地管理制度的核心是村民宅基地的无偿使用和耕地的联产承包制度，这种制度在中国农业生产机械化程度较低的时候有利于激发农户的生产热情，较大的促进了中国农业的发展，但是随着农业生产的发展、农村社会状况的演变，已经越来越多的显现出一些不利于生产力发展的矛盾。笔者从事农村基层土地管理工作近十年，根据工作观察、总结，当前农村土地利用中主要存在以下问题；

一、农村建设用地。当前农村建设用地主要有四方面的问题，一是空心村，二是新批划庒基混乱,三是农村村民盲目、私自扩大使用面积的问题，四是工商小企业、农牧业多种经营乱占地的问题。空心村主要是因为社会发展过程中农村人口结构变化的原因形成的，改革开放以来，随着中国城市化的发展，很多农村人口通过入学教育、入伍等方式进入城市定居，原来的宅基地在老人跟随入城或去世后就开始闲置，另外也有少部分因为其他情况比如原户主死亡无人继承的、因为交通水电不便被放弃的老宅。这些闲置宅基地有一部分会经过房产交易转移到需要使用的人，还有很多宅基地因为地利不便等原因长期闲置。庄基建设混乱、私自扩大庄基现象主要是因为农民新建住宅时为了自己的交通便利等原因私自选址建设，大部分乡镇村组村民住宅建设缺乏统一规划，国土资源部门难以进行有效管理；还有种客观原因就是很多村组全部耕地以及未利用地都已做为承包地承包给村民分到各户名下，没有预留集体可以分配划拨的地块，农户即使申请了庄基批复，也只能在自家承包的地块里自行选址建设。

二、耕地利用。82、83年开始全面推行的农村土地承包责任制在当时的生产力水平、当时的农村的社会经济状况下，十分有利于农民发挥生产自主性、加强资金、劳动力投入，提高农业生产水平，有力的促进了我国农业生产的发展和农民收入的提高。30多年过去了，中国农村的经济水平和社会状况都发生了很大变化，首先是农业机械化水平的提高，以北方地区来说，小麦种植、收割已经全部实现机械化，玉米生产也以是半机械化。其次是农村人口结构的变化，80年代末中国农民务农人口占绝大多数，到21世纪初农民外出务工、经商已经转移出大部分农村劳动力，真正以专业搞农业种植的则只占了少数，。还有很多农户子女一代已经通过各种途径进入城市转变为城市居民，只留老一代人独居，耕种少量土地。随着人口数量的膨胀，中国农村平均每户耕种土地数量已经由80年代末的11.8亩降低到4.3亩，单户耕种数量的减少一方面降低了实现机械化生产效率，另一方面也降低了农业基础设施建设的主动性，导致农业耕种产量、效益的下降，更有许多村民会将土地转租他人用于其他用途。

三、要想作好国土资源保护工作，解决当前农村土地管理中存在的问题，单凭国土部门行政管理的单方职能，很难从根本上解决转变农村社会经济发展变化中出现的很多问题，即使是再作努力也是事倍功半的效果。中国的农村工作最复杂棘手，各地各村经济发展状况、经济条件都有不同，同一集体组织间村民农户的经济状况、文化素质、道德水平也都有不同，国土部门因为仅是简单的职能管理部门，所以相对来说，与村民的联系不如乡镇政府紧密，而土地问题无论是宅基地还是耕地都是农民最切身利益的问题，所以，要真正做好做透农村土地管理工作，只有要以县乡政府、村级组织机构为政策贯彻实施主体，国土资源管理部门为具体策划、承办部门，科学制定合理有效的工作方针，才能解决好农村土地利用中的种种问题，为我们的社会主义新农村建设夯实良好的土地管理基础。

（1）加强农村宅基地管理，首先国土部门基层机构应该详细掌握农村宅基地的使用状况，比如村组的居民总户数、宅基地总数、城镇居民占有数、长期闲置数、户均宅基地面积等详细数据。对于有意转让的闲置宅基地，应该积极为其办理宅基地过户转让手续；对于闲置宅基地较多的、户均宅基地面积较大的村组，可以对其村民新申请庒基进行适当限制、从严审批，鼓励村民积极争取购买闲置房产使用闲置宅基地。对于一些因为不够使用面积、交通水电不利等客观条件的废弃宅基地，应该由集体组织依法收回后规划用做道路、绿化、娱乐公益用地或农副业经营用地等。对于农村的小企业、畜牧业经营用地，国土部门也应在规划的基础上，主动的为农户解决问题；首先掌握并优先推荐闲置土地，其次应该依照规划选择废弃地块或不适宜耕种的土地。

（2）要解决当前很多农村宅基地缺乏规划，村民受于土地耕种权属或交通地利问题私自占地建设的问题，应该由乡镇政府具体组织，村民自治组织参与，国土资源部门监督审核，实现农村土地的全面规划，合理规划区分耕地、住宅道路公益事业用地、畜牧业经营用地、工商企业用地。对于不能进行规划的村组，暂停其宅基地、企业用地审批。

农村村民能私自扩大宅基地一个根本原因也就是村组宅基地建设本来就没有明确的统一规划的限制。前些年某些县市曾经对村民私自扩大超标占用宅基地部分征收超占面积使用费，本来不失是一个以经济手段进行限制管理的好方法，但因减轻农民负担政策的实施被叫停。现在最科学有效的方式则是通过统一规划村民宅基地面积、道路绿化面积，加强管理与执法，营造乡村合理的庄基使用秩序。

（3）要做好农村耕地流转工作，应该以县（市）为单位根据各地情况，符合本地实际情况的土地转包流转制度，制定简单有效的统一耕地转包合同文本；充分发挥乡镇政府的管理服务职能，做好农村土地承包权流转的管理、公证、中介工作。耕地种植权转让可以按1-5年签订转让合同，时间不宜太长，否则容易形成霸王合同，引发太多争议，形成不稳定因素；小块耕地可以由农民自由协议转让，村级组织操作，乡镇政府合同备案进行监管；有条件的地区可以由乡镇政府集中大块流转耕地，统一招标经营，有利于提高土地收益，促进使用者集约高效使用土地，流转租赁费用全部返还农民，任何组织个人不得截留也不得在土地转包流转过程中收取任何费用；土地流转期满发包人自由选择是否继续转包，产生争议以流转合同为基础由村民组织先行调解协商，其次由乡镇政府负责进行处理并监督执行；对于因为各种原因未能为发包人收回土地的，应该由政府承担当地承包土地的最高租赁额来补偿发包人，以最大维护发包人的利益。

合理的耕地流转能提高土地利用率、土地生产效益，也就提高了土地的价值，进而提高农民群众对耕地的爱惜，减少撂荒耕地、破坏耕地等现象。合理的耕地流转也能减少某些以租、盲目占用耕地作其他用途的情况发生。

土地是一种稀缺资源，也是农民最息息相关的资源。实际管理工作中，国土基层部门应该重视引导、利用好农民对土地的关注、爱惜以及保护的主动性。在用地规划上、用地审批上、违法用地查处上都应该充分听取农民的意见，有些事关村民集体利益的问题更应该推行村民集体决策制度，由村民自治组织召开村民代表大会表决，而不应该仅凭少数村干部的意见做决定。