建立改革的动力机制

中国经济体制改革研究会于4月21日在北京召开了中国宏观经济与改革走势座谈会，就当前一些突出的社会矛盾及其背后的体制性原因进行了深入讨论和分析；缓解当前的社会矛盾，改善民生，提出了一些建设性意见。

导致当前诸多社会矛盾凸显的体制性原因

与会者普遍认为，从经济指标来看，最近几年是我国改革开放以来经济发展最好的时期，但也是民生问题日渐凸显和能源、资源消耗强度最大，环境污染日益加剧的时期。这巨大的反差，主要是体制和制度原因造成的。

一些地方政府片面追求GDP增长，忽视民生问题。有专家从干部考核制度层面分析认为，这些年来，我国将经济增长作为考核干部政绩的一项重要指标，从而导致一些地方政府片面追求GDP增长、“政绩工程”和“形象工程”，而忽略了民生问题。

而且，由于财税体制不合理，更加剧了地方政府片面追求GDP增长的行为。有专家指出，1994年实行分税制以后，地方政府的财政收入减少了，但是支出责任没有变，这导致地方政府财权与事权相背离的情况比较严重。因此，为弥补财政缺口，地方政府只能尽快发展经济，并且把所垄断的资源变成财源。

从税制结构上看，增值税是地方政府的主要收入来源。在以增值税为主体的财税体制下，固定资产投资规模越大，工业特别是容易增加产值的重化工业发展越快，越有助于财政增收。

另外，由于预算法对超收资金的使用，规定得非常模糊，而且在超收转化为超支的过程中，基本不需要人代会的授权和审批，而是事后走一个向人大常委会通报的手续，这就导致地方政府可以先支用，后通报，或者边支用边通报。而且，超收部分可以在本级政府的范围内根据自己的需要灵活调用，这就促使各级地方政府从过去被动地接受超收结果，改为主动追求超收的目标了，而且数额越来越大。

但是，由于政府职能没有实质性变化，结果是地方财政收入被大量用于经济建设，投资规模越来越大，而社会保障、义务教育、公共卫生和基本医疗等公共服务投入明显不足。因此，有专家提出，如何理解“以经济建设为中心”与全面履行政府的“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”职能的关系，与建设“服务政府、责任政府、法治政府”的关系，都需要从理论上进一步澄清。这些理论问题不解决，就很难从体制上解决问题。

由于政府的权力过于集中，并且对权力缺乏有效的制约和监督，导致腐败现象越来越严重。在计划经济转向市场经济的过程中，由于政治领域和经济领域中大量存在“权钱交易”，导致腐败问题很多。因此，有专家提出，如何防止仍然高度集中的政治以及行政权力和日益发展起来的各种分散的市场主体之间，通过权钱交易形成权贵阶层，是一个需要研究和解决的重大问题。

有专家通过最近的调查研究表明，非法收入、违规违纪收入、不符合社会道德规范的收入和不明来源的收入等灰色收入，已经达到4.4万亿。它主要来自五个方面：一是财政资源、社保和国有固定资产投资等方面资金的漏失；二是金融领域的腐败；三是政府官员在各类审批、许可等方面的寻租行为；四是垄断行业的超额收入；五是土地资源征用和出让过程中的资金流失形成的灰色收入。这些方面足以说明，目前，我国收入差距扩大的主要原因不是市场化的结果，而是腐败和制度不健全造成的。

由于多数资源的价格由国家控制，资源价格没有体现出资源的供求关系和稀缺状况。所以，中国的经济增长虽然越来越受到资源瓶颈的约束，但是资源依然被不合理地开采、使用。有专家认为，这是资源产权改革不到位的结果。比如，矿产资源名义上归国家所有，但是，国家所有者的权益并没有很好地体现出来。我国多数矿山企业的开采权是通过审批取得的，而且国家向采矿企业征收的资源税税率和资源补偿费都很低。这样，资源开采成本自然被压低了。在这种情况下，采矿者便不会珍惜资源，往往“采厚弃薄”、“吃肥丢瘦”，造成资源浪费和环境破坏。还有专家指出，目前矿难频频发生，也与现在的资源产权制度有关。由于产权不明确，私人采矿主担心今天拥有的采矿权，明天就有可能被收走。因此，他宁可用钱行贿政府主管部门，不关掉他的矿山，也不愿意在矿山的安全生产设备方面投资，矿难的高发以及矿工安全知识缺乏也就不足为奇了。

有专家提到，目前，山西正在推行矿产资源有偿使用的做法，但是难度很大，因为涉及到已有利益格局的调整。而且负责资源采矿权审批的政府部门与矿主的利益深深地搅在了一起，更增加了改革的难度。但是，也有专家指出，尽管资源产权改革涉及利益结构的调整，短期内会遇到既得利益集团的阻力；但我们只有下决心推进这项改革，价格扭曲状况才能扭转，资源使用效率才能提高。

国民收入分配结构不合理，是导致收入差距扩大，影响社会和谐的原因之一。有专家认为，近年来，一般的国家积累率只有20-30%，消费率占70-80%。而我国的积累率往往达50%，去年超过了60%，消费率只有30%多。由于积累的比例太高，必然带来投资增长速度过快，货币供应过多，国内消费需求不足，外贸顺差过大等一系列问题。特别是积累比例高了，就会使低收入阶层的收入不可能提高。所以，要缩小收入差距，首先应该提高消费在国民收入分配中所占的比例。

农民工同工不同酬，工资可以任意压低，甚至恶意拖欠，这不是市场法则，而是行政手段分割劳动力市场的结果，也是权利不平等的结果。针对当前社会上关于农民工工资低是由于市场竞争造成的看法，有专家给予了驳斥：现代劳动力市场首要的一条，就是反对就业歧视，国际劳工组织专门就有反对就业歧视的国际公约。我们长期对农民工的身份界定相当于欧美一些国家对外国公民就业的规定，是不符合一国公民平等就业权利的。国际劳工组织半个世纪前就通过了集体谈判的国际公约，而我们还很少有人提集体谈判工资理论和工资分享理论。还有专家认为，中国经济能够快速增长的一个重要原因，是因为劳动力成本低，而劳动力成本低又由于工人缺乏集体谈判能力，使企业能随意压低工人的工资。因此，劳资关系在一定程度上失衡的背后，是劳动者缺乏基本的利益诉求表达机制。

改革是解决当前社会突出矛盾的根本出路

与会专家一致认为，要解决当前影响民生的突出矛盾和问题，决不能像一些人提出的那样，回到高度集权的计划经济。正如总书记多次强调的，面对新的挑战，只有坚定不移地进一步推进改革。

加快政治体制改革。有专家从反腐败的角度，提出了加快政治体制改革的必要性。现在，腐败案件已经从经济领域渗透到政治领域，涉及的金额越来越大，涉案官员级别也越来越高。尽管有关部门对腐败案件惩处的力度并不小，但是，到目前为止，还没有出现腐败被有效遏制住的迹象。为了从源头上治理腐败，必须加快政治体制改革，建立起一套有效的民主法律制度与舆论监督的制度。我们现在对政府权力的监督，主要靠党内监督，这远远不够。从权力来源的角度看，还必须接受人民群众的监督。新闻舆论监督是公民行使监督权利的主要渠道。新闻自由度越高，对权力监督的力度就越大，腐败现象就会减少。特别是要真正消除现在广泛存在的不正之风和腐败现象，没有一套比较完善的民主法治是根本不行的。

对于政治改革的具体思路，有专家提出，为了避免社会动荡，必须坚持在党的领导下改革，坚持先内后外，即先在党内搞出一套经验来，不要急急忙忙在社会上铺开。为此，最好在党内允许有不同意见存在。我们不可能搞多党制，但可以考虑在党内有某种派别存在，像日本的自民党那样，奋斗目标只有一个，但政策不一定完全一样，各派可以在党内公开发表意见，然后由党员选择，最后让社会来选择。这样有利于提高党的执政水平，进一步加强和改善党的领导能力，也符合革命党向执政党的转变。

明确界定政府职能。近些年来，社会舆论对政府“越位”、“缺位”、“错位”的指责几乎从未停止过。但是，政府改革的推进速度比起其他经济社会领域的改革过于迟缓。有专家从明确界定政府的经济职能和公共服务职能的角度提出，政府贯彻“以经济建设为中心”，并不等于政府要直接从事经济建设，主导资源配置，甚至直接参与招商引资。政府发挥“经济调节”职能，主要是保持宏观经济稳定，维护市场竞争秩序，提供信息服务，通过政策和法规合理引导资源配置。而当前最迫切的是要明确界定地方政府的经济调节职能，促进地方政府从“不该管、管不了、管不好”的领域退出来，把更多的资源用于加强公共服务和社会管理，把更多的力量放在发展社会事业和解决民生问题上。从一定意义上讲，只有地方政府的经济职能规范了，公共服务和社会管理的职能才能得到加强。

还有专家提出，政府在解决民生问题时，要搞清楚哪些事情是政府要做的，哪些事情是老百姓应该对自己负责的。如果把老百姓自己负责的事情全部都由政府承担起来，就会又回到计划经济时代，也容易养懒汉。因而，政府的责任应该是有限的，应该承担起保护最贫困者的最基本生存权利的责任。在这个基础上，民众若要改善自己的生活水平，就必须通过个人努力来获取。

针对一些地方政府和部门以改革为借口，推卸理应承担的公共服务责任，又扩大不应该拥有的权力的问题，有专家提出，政府的权力和责任是大一点还是小一点，这是可以讨论的，但必须是对应的，不能没有责任的权力，也不能没有权力的责任，两者不相对应也不行。人民给政府多大的权力，政府就要承担多大的责任。总之，这个问题只有在的框架内，才能得到真正解决。

改革和完善现有的财税体制。有专家提出，财税体制改革的重点，包括健全公共财政体制，更好地履行政府提供公共产品和服务的职能；完善“分税制”和财政转移支付制度，合理划分中央和地方的权责，相应提高中央政府的支出责任和转移支付力度，提高地方政府特别是困难地区履行公共服务的能力；推进税收制度改革，加快增值税由生产型向消费型转变；改革资源、环境方面的税收制度，提高资源税率、开征环境税；开征物业税，逐步建立以财产税为主体税种的地方税收体系；整合专项转移支付项目，提高一般性转移支付比例；等等。

与会专家一致认为，现在我国的财力增强了，对过去公共服务的欠账，可以也应当送一些"礼包"，群众对此反映很好。但是问题的最终解决，还是要依靠建立起面向民生的公共财政制度，不断扩大社会公共支出。

但是，也有专家担心，现行体制能否使政府扩大的社会公共支出，真正落实到广大人民群众身上。他认为，政府为解决医疗、教育和社会保障等问题，增加社会公共支出无可非议。但是，如果现行制度不能保证公共资金正常运行和合理分配，逆向再分配，花在穷人身上的钱反而进到了富人的口袋里，就会造成更多的资金流失，形成更多的灰色收入。解决这个问题的办法，是要加强对公共资金的管理和监督。光靠政府自己监督自己是不够的，应该同时建立起公共监督和社会监督机制，而这涉及到政治改革和政府体制改革。

发挥税收在改善民生方面的作用。有专家提出，在税制改革方面，在保证税收总体增长的前提下，继续坚持有增有减的方针。根据我国的国情，应该把创造财富的生产经营领域的法定税负，如增值税、企业所得税减到不高于或者低于发达国家的水平。对个体经济，通过减免税，减轻它们的税负，以鼓励人们实现多种形式、多种渠道自主创业和就业。这不仅能减少税收管理成本，而且能使人们安居乐业，有利于社会治安的好转和社会稳定。同时，加大对高收入群体税收的监管力度，提高资源税的税率。

有效推进改革

与会专家普遍认为，无论是解决民生问题，还是解决民主政治问题，都要靠改革。所以，改革不是可有可无的，是无止境的。进一步改革不能仅局限在经济体制改革，还应该包括社会管理体制改革和政治体制改革，只有协调推进各项改革，才能解决我们现在面临的诸多问题。与会专家就如何进一步有效地推进改革提出了一些建议。

1.必须转变观念。有专家认为,斯大林式的社会主义模式已经被实践证明失败了，中国的改革必须寻找新的路径。至于具体什么样的路径，应当允许讨论，逐步摸索。不能以斯大林模式为标准来批判不同的建议。现在，很多人的观念仍然停留在僵化的社会主义模式上。这种观念不改变，体制改革就进行不下去。只有在转变观念的基础上，认真总结经验，避免过去的错误，才能够建立起符合社会发展规律的真正的社会主义体制。也有专家提议，我们应该搞清楚什么是真正的马克思主义，什么是真正的社会主义，建设社会主义的路径应该怎么走，如何坚持改革方向。

还有专家提出，各级领导的观念应该从“为民作主”转变为“由民作主”，只有这样才能明确人民群众是构建和谐社会和创造财富的主体，才能最大限度地激发广大人民群众的创造力，最大限度地实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益。

2.重建改革动力机制。以往的一些改革政策的出台往往是政府与特殊利益集团讨价还价的结果，这使得局部出现了特殊利益集团不断获益、普通百姓不断受损的现象。现在，继续深化改革，打破已有的利益格局，必然会遭到特殊利益集团的抵制。同时，利益受损的普通百姓也担心得不到应有的补偿，会本能地产生抵制改革的情绪。因此，有专家指出，我们下一步的改革，一方面要解决改革受各种利益集团牵制的问题，防止他们对进一步深化改革的抑制，使改革进程停滞彷徨，攻坚不下，错失良机；另一方面要解决好当前广大人民群众最为关心的教育、就业、收入分配与社会保障等重大民生问题，增强普通百姓对改革的认同感，才能够真正推进改革。还有专家认为，由于腐败现象日益严重，广大人民群众对此深恶痛绝。因此，搞好反腐败是推动政治改革的重要动力。

与会者一致认为，中国改革的方向和目标早已经明确为建立起社会主义市场经济体制，下一步要解决的是改革的路径和方式问题。科学发展观和构建社会主义和谐社会两大战略思想的提出，不单只是价值目标意义上的问题，更是发展阶段的必然选择。为此，我们要从实际出发，建立起改革的动力机制，进一步完善体制，降低改革风险。