地方性政策对区域经济冲突影响研究

摘要：我国幅员辽阔，地大物博。自改革开放以来，国家设立了经济特区，开放口岸，形成了最初的区域经济雏形。随着经济发展，我国越来越多的地区形成了自主的区域发展实体。这些经济实体打破了传统的以行政区划管理的模式，而地方性的政策也对区域经济实体的发展带来了挑战。地方性法律政策在保证社会、经济、政治体制的完善之外，要兼顾区域经济的发展，化解矛盾，尝试两者协作是区域经济发展的关键。

关键词：区域经济；地方性政策；冲突

中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）09-0462-02

引言

区域经济协调发展经济发展中永恒的主题，与之相随的另一面则是地方性政策对区域经济的冲突影响，实现区域经济协调发展的问题主要来自在市场机制作用基础上地方政府政策的选择。文章通过述评区域经济协调发展中存在的问题，分析我国区域经济发展现状和目前区域经济协调发展中的地方性政策，根据具体在国内有代表性的实例，研究评价并提出相关建议。

一、区域经济的定义及其与地方政策的主要冲突点

区域经济是指在一定区域内经济发展的内部因素与外部条件相互作用而产生的综合范围。区域经济自身的区域特征和协同特征决定了它必将与所在区域的政治，经济，人文等实体打交道。不可避免的会出现矛盾冲突。其中最具代表性的就是地方性政策对区域经济发展的影响。地方性政策的出发点在于利用地方优势，给予一定的优惠和约束。起初，地方性政策给区域经济确实带来了促进经济发展、提高技术水平、增加就业率等一系列正面效应，但是随着改革开放的进展，地方性政策对区域经济的发展也表现出一定的矛盾性，总体来说，矛盾主要集中在以下几点：

（1）不同地区的政府对横跨这些地区的区域经济实体立法问题

各个地区的政府在对新兴的跨区域企业立法管理方面往往会出现立法上面的矛盾。我国的《立法法》规定了地方性立法的事权范围的两项基本原则：一是“属于面向本行政区域的地方性事物，由地方管理”，而是“属于全国性和跨省（自治区、直辖市）的事物，由中央管理”。而区域经济企业大多兼有这两种特性。总体来说，它是全国性、跨省事物。但是区域经济中的不同公司、团体、事业部又分属于各个地方。这就造成了地方政府立法范围模糊、中央管理时间成本、经济成本高的问题。这些立法问题牵绊了区域企业的前进脚步，使得企业的经济利润空间缩小，严重影响了区域经济的发展。

（2）不同地区的政策在区域经济实体内部执行的问题

由于我国不同地区人文，地理，民族等特性的差异，各个地区所设立的法规、制定的政策也不尽相同。对于横跨多地区合作建立的经济体制来说，往往面临着受到多种政策法规约束的现象。造成企业管理人员不知道该执行哪一方法律运作。或者出现行使一方政策后又遭另一方法律掣肘的问题。这种冲突矛盾不仅会大大降低企业的运作效率，使经济发展减速，长此以往还会诱发区域性企业与各地方政府的其他矛盾。从而使整个区域的经济发展陷入迟缓，因此区域经济实体内部的统一与通用执行力的要求迫在眉睫。

（3）行政管辖权限对区域经济造成管辖问题

区域经济内的企业，出现执行政策不当或违法行为的时候，其区域内的地方政府对其管理和处罚也是一大难题。由于没有相应的专门机构，各地方政府之间对于跨区域企业的管理相互交流、合作不深。一旦出现问题企业，调查、走访、取证、公诉需要很长时间。加之各地方法规政策不尽相同，这样就给问题企业钻空子的机会。另外，由于管理区域经济实体的成本高，有些区域内的地方政府甚至放弃管理，出现了各级政府“踢皮球”，区域企业“三不管”的现象。一旦出现这样的情况，区域内企业的发展就会处于混乱的情况下，企业的为所欲为甚至严重到将导致道德底线的丧失和社会经济的动荡。

二、地方政策与区域经济矛盾解决关键措施与机遇

企业要想在一定区域内发展平稳迅速，就必须遵守当地的法律法规和相关政策，把双方矛盾控制在最低点。从区域经济的特性来看，控制矛盾的关键点在于横跨各个地区的深化交流和持续深入的经济体制，立法体制改革。

我国各区域经济体在近30年的摸索当中，取得了很多成功的解决矛盾的办法。比如设立专门的经济圈，经济带。经济圈内的企业每年举行经济论坛，邀请企业和政府官员出席。其中的一个重要目的就是加强多方交流，强化多边合作。给企业和政府一个商讨和解决问题的平台。其中比较有代表性的例如东北亚经济圈，这是一个由不同国家，不同民族，不同文化的企业人组成的一个大商圈、大区域经济体。其参与国家之多，地域文化之复杂，各地法律之繁杂在中国各大区域经济体中屈指可数。其之所以能够屹立多年不倒，并带来巨大经济利益的原因就在于其深化交流的机制，积极建造一体化基础设施。同时，建立多国合作的监督处理机制，明确区域内各成员国的权利和义务。各个国家在每年的峰会上将不同的法律摆到台面上，划定明确的管辖区域，并由政府派专门人员监督管理，使立法，执行，监管，处理一系列政府行为顺利进行。

相比于加深双方合作交流的“软实力”，经济体制、立法改革就是―个“硬指标”。关于此类改革，广西政府在北部湾经济区政策冲突的解决思路上提出了建设性的改革意见。据2009年广西政府法制网的政府工作报告，北部湾在以前区域矛盾严重，并发了权力内容的设定互相冲突，义务内容设定互相冲突，行政管辖设定互相冲突等多种冲突。经过不懈的努力深化改革，北部湾政府总结出了如下解决机制：

（1）完善政策制定预防机制，破除地方保护主义和部门保护主义，端正政策制定指导思想和加强这侧制定理论研究，提高政策制定技术，培养高素质政策制定人员。同时完善政策定制体制，立法权力划分宜细不宜粗，这样，制定政策和执行政策的矛盾才会解决。

（2）建立区域政策制定协调机制，加强区域内各政策制定机关之间的信息沟通和政策制定合作机制以及时发现并消除政策冲突。废除与一体化有冲突的政策，规范经济区域内一体化政策意识。

（3）确立选择适用机制。通过政策制定和协调机制会减少政策对区域经济的矛盾，但需要长时间的改革。我们还是会在日常面对政策矛盾。这就要求政府机关在面对相互冲突的时候以人为本，实事求是，在复杂的经济区域内作出的决策应该符合大多数企业、群众利益，符合科学发展观，符合可持续发展的原则。

北部湾的建设性机制适用于绝大多数的区域经济矛盾解决。它结合了立法理论上的支持和人本原则的决策方案。抓住了主要的矛盾，对制定政策和立法在技术上给予了指导意见。为其他的区域经济体内的政府部门开辟了一条解决矛盾的新道路。

除了以上我国经济圈自主管理之外，国家政府部门也在日益关注这一问题。2006年召开的十届人大四次会议通过的

“十一五”规划，确定我国今后因段时期经济与社会发展的地域性规模是“区域性”发展以及扩大地方的“自治权”。客观上反映了经济中社会和经济发展的格局与要求。2005年12月，中国科学院关于区域经济的研究报告认为，把中国西部地区的45个中心城市列为西部大开发和经济发展的主要支撑点，有望在中国最落后的地区打破传统的“城乡二元经济结构”，实现经济一体化，达到社会公平和经济社会协调发展的目标。这种统筹资源，集合发展的趋势近年来在长江三角经济区、泛珠江三角经济区的形成在事实上验证并提供了这样一个立法趋势和政策制定趋势。即，经济与社会发展正在逐步打破行政区域的限制，经济与社会发展资源的流动共享已经成为决定区域发展水平和速度的关键性因素，地方性政策正在逐步突破“本地区”的边界，越来越多的“跨区域”政策出台，打破地方性立法因权力分配上的科层结构所形成的行政区域空间限制。立足于实际情况和当地反区域性特征，进行横向政策制定协作，大大降低政策和立法冲突。

在这种大环境下企业应该抓住机遇，迎合时代大环境和国家政策，并结合自身实际情况，整合区域内一切可以利用的资源，向集约化、集群化的产业模式发展。地方性法规的“冲突”反应这地方的利益愿望和实施法律的态度、认识及方法，地区间的利益差异机器在地方性法规上的体现，必然与上位法的要求产生不同的评价关系：或是一致的、或是超前的、或是滞后的、或是破坏的，企业决策的制定者要明确这一点，这样才能解放思想，打破传统，搭上区域经济这一经济腾飞之车。

三、区域经济中企业的责任和义务

在区域经济中，每个企业想要更好地立足于竞争中，必须明确自身的行政管辖所属，才能为企业提供可靠的保障，并积极遵守各方区域的立法准则，统一内部执行的规则，避免区域企业内部混乱的场景，融合各方文化，深入交流探讨，最终达成最大化的战略优势。

企业的成功不单单体现在利益的最大化，一旦只是一味追求利益，忽略了企业外在的社会效益、生态效益等，企业的存在只会大大削弱区域经济的综合发展。米尔顿・弗里德曼提出企业应“不做有害的事”，即指企业不做违法的事情，也不从事有悖道德的事。随着经济的发展和社会文明程度的不断提高，以人为本的思想已经逐渐占据社会各个方面，企业的发展也不例外。前联合国秘书长安南提出的“全球协议”中指出：企业社会责任分为：经济责任、文化责任、教育责任、环境责任等几个方面，在区域经济内，企业往往被人们给予更大的希望，在攫取更多利润的同时能减少对资源的掠夺、杜绝对能源的滥用以及避免对环境的伤害。这些的希望注定将带给企业更多的成本的投入，也直接性地锐减了企业的利润，但是作为社会系统的一部分，企业有责任担负起为社会，为人类文明作出贡献的重担。

企业是区域经济内的主体。不同类型的企业组织，比如国企、民营企业、跨国企业等等，对区域经济发展中有着不同的作用与影响。而企业与区域经济运行的矛盾根源在于企业的多重隶属关系，人为地隔断企业与区域经济的内在联系，以及企业内部封闭的结构，弱化了企业与区域经济之间的一体化发展。针对此种情况，中国的企业在国际化的竞争中地位不利，继而影响区域经济的发展。因此，未来中国企业要积极寻找出路，调整改造与区域经济发展有机地结合在一起，充分发挥企业组织对区域经济的作用。

区域经济中的法则往往约束着企业的发展，这就意味着必须有一方作出让步。企业责无旁贷地应该遵守地方法律，不存在任何的侥幸心理，并与政府相关部门开诚布公地交流合作，及时反馈发现的问题，以积极态度面对，加以解决，响应社会的需要。在这个过程中，政府占据了很重要的地位，企业与地方政府的密切联系才能更完善地化解区域矛盾，而不是到处寻找法律的空隙，沉迷于自身所设想的巨大利润世界，忽略了企业应有的良知和道德底线。损害自身利益、人民利益和国家利益的行为，这是法律所不能容忍的。

四、总结

区域经济自身的区域特征和协同特征直接决定了地方性政策对区域经济存在的必然影响。面对矛盾的日益凸显，政府与企业应当积极准备，携手共度难关。对所存在的问题及时沟通与研究，从社会、企业的角度思考，最小化损害双方的利益，更大化强化双赢的意识。政府积极调整政策，使地方性政策向着为企业、为社会服务的方向前进，而不再约束区域经济的前进；企业怀有道德良知，以社会责任为己任，勇敢接受区域经济的变化挑战，融合并协调各方文化机制，以人为本，可持续发展的目的为指导方向，在响应地方性政策的前提下，发展利润，实现企业的社会价值，进一步带动区域经济的最大化增长。