地方性债务成因与化解探析

引言：地方性债务是地方政府为满足地方经济与社会公益事业的发展需要，向社会发行的债务。随着我国地方债务规模越来越大，债务问题的越发突出。本文针对于地方债务的现状，探析了其形成的原因，并且提出了化解地方性债务压力的方法，期望在化解存量地方性债务的同时，在体制机制上科学地避免新的债务产生，进而促进地方经济健康持续发展，保证社会的稳定。

一、地方债务现状

地方性债务是地方政府为满足地方经济与社会公益事业的发展需要，根据本地区社会经济发展状况和经济短缺的程度，在承担还本付息责任的基础上，以政府信用为担保的，按照有关法律向社会发行的债务，包括直接借入、拖欠形成的直接债务和提供担保等信用支持而形成的担保债务。地方性债务主要分为国际借贷、财政借贷、商业借贷和集资借贷四种类型。近年来，随着市场经济体制改革的发展，地方政府为促进本地区经济发展，加大基础设施建设，推动产业结构升级，逐渐形成了地方债务，目前的状况也非常复杂。

（一）增长速度过快

2009年，为应对全球的经济危机，刺激我国经济发展，政府推出了4万亿投资计划，其中3万亿由地方政府筹集。在此背景下，地方政府建立融资平台向银行贷款，导致地方债务增长速度过快，地方债务风险也逐渐加大和显露出来。2011年，审计署对地方政府的债务也进行过一次全方位审计，数据显示截至2010年末，我国地方政府性债务余额总计已达10.7万亿元。其中，有78个市级和99个县级政府偿还责任债务的债务率高于100%。债务增长速度大于GDP增长速度和财政收入增长速度。

（二）债务积累过多

部分地方政府在自身财力不足且没有合理估计自身财政承受能力的情况下，通过各种手段大量借款，不断加大对地方基础设施建设的力度，同时自身的偿还能力不足，随着时间的增长，债务积累过多。同时，地方政府的债务危机致使很多政策在执行中难以首尾兼顾，成为中国经济改革和社会发展过程中的掣肘，损害了政府的公信力。

（三）延期利息过重

延期利息指的是由逾期贷款造成的罚利息，现在一般操作是在原利率的基础上再增加30%-50%的罚息。根据我国各级地方政府逾期债务情况显示，除省级政府没有逾期债务外，其余各级地方政府都或多或少存在逾期债务，并且越到基层，政府逾期债务越多。很多地方政府由于财源不足，债务到期无力偿还，过高的延期债务利息更加重了地方的债务危机。

二、地方债务的形成原因探析

（一）管理体制不规范

1.事权财权划分不合理

1994年实行分税制度后，并未对中央政府与地方政府之间的事权进行实质性调整，总的趋势是事权由中央向地方下放。同时，为了增强中央政府的宏观调控能力，中央将消费税、关税等大税种划归中央，将增值税、企业所得税等税种实行中央与地方共享，留给地方政府的收入主要是大税种的小部分、小税种的大部分以及税源零散、稳定性差的税种，并且省以下是越往下越“无税可分”的局面。虽然中央对地方的转移支付在不断加大，但力度不够。这就使地方政府无法实现支出责任与财力相匹配，地方无法在体制内寻求收支缺口的弥补途径，于是转向体制外，扩大预算外收入和借举债成为地方政府缓解收支矛盾的主要途径，而在国家对预算外收入和收费进行约束后，举债成为地方政府更易于操做的工具而被广泛使用，导致地方政府债务大量积累。尤其是近年来，我国分税改革的深化并未取得明显进展，财权划分模式与事权划分不合理的现象日益凸显，形成“财力向上集中”和“事权向下转移”的局面，这也成为地方债务危机的根本原因。

2.监管体系不健全

地方政府监管体系不健全，债务管理体制松散。加之地方财政部门、审计机关以及部门地方人大监督的弱化，导致地方政府债务游离于监管体系之外，中央政府又无法确知其具体情况。因此，应该建立完善的债务监督管理体系，加强对债务资金使用情况的监督管理，防止资金挪用和浪费等不良现象的出现。对重大举债项目，通过采取委派财务总监等形式，对项目的财务活动进行全程监管。审计部门要加强对债务资金使用情况和偿债计划落实情况的审计工作。对审计中出现的问题，有关部门要及时问责，并加大处罚力度。

另外，由于任期有限，地方政府官员往往为了追求政绩而不惜透支财力，短期行为较为严重，最后的结果就是把债务留给继任者。然而，不论是显性债务还是隐性债务，地方政府债务的统计信息一般公开，继任者如法炮制，债台不断高筑，形成恶性循环。

（二）地方经济发展缓慢

1.融资平台不完善

我近年来，地方政府融资平台数量急剧增加，地方政府融资平台公司举债规模迅速膨胀，同时功能定位不清晰、运作不规范导致了融资平台大规模举借债务，债务风险难以得到有效控制。从2008年底以来，地方政府投融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展的趋势，2009年5月末，总资产近9万亿元，负债已上升至5.26万亿元（绝大部分为银行贷款），平均资产负债率约60%，平均资产利润率不到1.3%，特别是县级平台几乎没有盈利。

2.政府收入减少

一般而言，地方政府的收入主要包括两部分，一是财政收入，二是出卖土地收入。近年来，随着宏观经济的疲软，地方的这两项都不容乐观。同时，从短期看，地方政府通过债务筹集了建设资金，可以有效的利用现有资金进行经济建设。但就目前的情况而言，地方政府的投资，主要不是商业投资项目，而是基础设施项目，是公路，地铁以及遍布全国各地的新城、大学城等等。这些项目耗资巨大，而未来产生现金流的能力则非常有限，相当多项目还要依赖不断地补贴才能持续运营下去。从长期来看，由于这些公共设施并不能增加政府收入，因此地方将来没有足够的力量来偿还债务，地方债台高筑，陷入债务危机。

三、如何化解地方性债务压力

（一）改革地方融资结构

1. 完善地方融资平台

地方投融资平台是由地方政府出资设立，并授权其向市场融资，从事公共基础设施的投融资、建设开发和经营管理等活动，借助政府信用并以经营收入、公共收费和财政收入等为还款来源和保障的企（事）业法人机构，是基于地方政府掌控的大量公共资源基础上形成的政府力量与市场力量结合的一种方式，直接影响地方的负债情况。因此，必须要完善地方政府投融资平台，降低平台的数量、保证融资的质量，减少政府多头举债的现象，进一步减少“隐性债务”。

2. 鼓励地方直接融资

地方政府的融资机制决定了政府债务能否有效地加入到地方的经济循环中去，因此要进一步改革地方融资结构。直接融资一方面可以满足地方政府基础建设的需要，另一方面可以避免地方政府隐性债务的非理性扩张。因此，地方政府可以适当加大直接融资的比例，缓解地方债务压力。

3. 加强融资信息披露

目前，银行是地方主要的融资渠道。首先，要加强金融行业数据统计和资本市场信息披露， 公开金融机构和各级政府及融资平台的贷款往来。其次是结合政府信息公开，按照市场经济要求，地方政府投资应尽快从一般竞争性领域退出，投向交通、能源、市场基础设施、农业基础设施、环境保护、公共卫生、基础科研、教育等公共产品领域，大力进行公共财政建设，推进各级政府预算及执行情况的公开化与透明化，促进地方财政持续稳定的发展。

4. 探索投资主体多元化

地方政府适当放宽政策，让民间资本如企业资金、民间资金、保险资金和其他社会公共基金参与公共服务领域或者基础设施项目。最后形成多渠道、多层次、多元化的投资格局，进而激发当地经济社会发展动力，稳步推进政府投融资平台融资方式实现多样，从根本上减轻政府债务压力。

5. 完善财政预算管理

地方政府要进行严格的财政预算管理，按地方债务类型和还款期限及利息负担单独政府债务预算，确保按时偿还本息，提升地方政府信用。同时，要健全政府债务还债准备金制度，按照政府债务的余额的一定比例提取还债准备金，化解偿债压力。

（二）健全地方监管体系

1. 核实债务存量规模

针对目前地方债务现状，地方政府应该进一步核实债务存量规模，加强对债务情况的监督管理，立足于现实，切实设定化解目标和切入点，积极消化减债，切实改变目前地方财政的艰难处境，进一步保障政府信用。

2. 进行地方债务分析

（1） 进行债务类型分析

地方政府债务之所以难以厘清，很大一部分原因在于地方各类债务的种类错综复杂，所以要进行清楚地债务分类。目前，我国的地方政府债务共有四种类型：显性的直接负债、显性的或有负债、隐性的直接负债和隐性的或有负债。从地方的情况来看，地方政府的显性或有负债较多，而显性的直接负债规模相对较小。不可把地方国有企业的债务都视同为政府的直接负债。即使是投融资平台的债务也不能一概简单地视为政府的直接债务。地方只有进行严格的债务类型分析，才能够清楚地了解地方的财务状况，降低地方政府债务风险。

（2） 进行投资与收益分析

地方政府可以结合本地经济的具体发展情况，组织专家进行投资与收益分析，确保地方投资的项目投资建立在科学、可行的基础上。具体来说，地方政府可以应用现金流量折现法对于投资项目进行分析，保证投资收益：首先，确定初始投资成本；然后，确定每个固定期间未来收益分布和可能发生的后续投资支出；其次，评估这些未来收益和后续支出的稳定性（即风险），确定折现率；最后，将所有收益和支出折现，计算净现值。净现值为正则有投资价值，否则则没有价值，对于没有价值的投资项目严格进行淘汰。

四、在化解存量地方性债务的同时，如何在体制机制上科学地避免新的债务产生，以求得地方经济科学发展。

（一）完善财务管理体制

1.合理划分财权与事权

要进一步明晰中央与地方政府以及各级地方政府之间的事权划分，只有通过合理的财权划分，才能确保各级政府事权的完成。首先，应该由中央政府承担的，在划分责任时，明确由中央承担，进一步改变“中央出政策，地方出资金”的局面。同时，根据事权和财权相对应的原则，以及我国目前的税制和发达国家的经验，中央政府的税收应以增值税、消费税和关税为主，省级政府税收应以营业税为主，县级政府税收应以财产税为主。

2.明确地方债务责任

为了进一步杜绝行政领导随意拍板决定项目取舍的非科学做法，地方政府在使用、管理贷款资金时，要建立严格的债务投资决策责任制，以规范的形式明确项目负责人应承担的管理和偿债责任，统一进行管理，政府投资项目所需资金，无论是对外债务，还是国内金融机构借款、国债、地方公债等，一律由财政部门举借和担保，其它部门不得举债和担保。同时，加强利用政府债务资金项目的可行性评估、论证和设计方案评审工作，进一步提高项目决策的科学化水平，切实规范财务行为，充分发挥资金效益。

（二）建立债务预警机制

地方政府债务预警机制是防范地方财政风险的前提，建立一个预警机制以记录和评估地方政府财政风险是十分重要的，地方政府应该结合自身实际情况，建立科学的债务预警指标体系和预警系统，科学划分地方债务风险信号类别，同时对于地方财政状况进行评价，加强债务预警管理，进而及时时采取措施，做到防患于未然，化解地方债务风险。当然，债务预警机制应该是一个动态的过程，地方政府在风险预警过程中要用发展和动态的眼光看待问题，对预警系统进行不断的调整和升级，只有这样才能更好地发挥债务预警的作用。

（三）完善政绩考核体制

建立对基层政府绩效考核的完备而科学的体系， 对相关地方政府官员进行长期的政绩考核，从注重计划控制的“有限政府”向注重绩效的“效能政府”转变，统筹全局而不是追求短期的政绩，强化地方政府的指导作用，杜绝行为的发生，进而有效地控制地方债务。

（四）完善的法律法规体系

目前中央政府对地方政府的负债问题只诉诸于两部法律：《预算法》和《担保法》。虽然这两部法律对于地方政府发债和担保行为作了限制性规定，但是实践证明这些条文对于地方政府举债行为的约束力十分脆弱，很多地方出现“打球”的现象，例如：有些地方成立各类政府性投资公司，并以公司债的名义发行“准地方政府债券”，或者以地方政府部门、单位出面借款和担保，也有些地方政府借“政府资本运营”之名，以土地等国有资产作抵押向银行贷款，一些基层政府甚至直接向单位和个人借款，最终导致无力还债等政府债务危机。因此，完备的法律法规对于实现科学的地方债务管理来说是必不可少的。只有细化法律对于地方政府发债和担保行为的限制，通过法律实践其惩罚手段进行制约，加大违规处罚的力度，严格执法，才能提高现行法律的有效性，控制地方政府债务规模，防止地方政府过度运用行政权力，避免其陷入债务危机。

参考文献

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（作者单位：神华神东煤炭集团人力资源共享中心）

作者简介：高占才，（1968-12）男，汉族，内蒙古鄂尔多斯市人，神华神东煤炭集团人力资源共享中心，科长，主要从事离退休人员管理服务工作。