地方性债务管理突围

中国地方政府性债务问题一直备受关注。国务院办公厅最近下发《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）（以下简称《意见》），这是我国关于加强地方债管理的权威性文件。近年来，我国地方债规模快速增长，如何抓好地方债这只“老虎”，把它关进笼子，是宏观调控面临的大问题。

面对近年来我国地方债规模的不断增长，相关政府部门进行了全面摸底和评估风险。根据2013年末审计署公布的数据，截至2013 年 6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务20.7万亿元，负有担保责任的债务2.93万亿元，可能承担一定救助责任的债务6.65万亿元。其中，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务10.89万亿元，负有担保责任的债务2.67万亿元，可能承担一定救助责任的债务4.34万亿元。

地方政府性债务之所以规模不断扩大，一方面是地方政府为弥补发展资金不足而大量举债。绝大多数地区经济增长依靠投资拉动、产能扩张拉动，以投资增长和培育消费热点来支撑国民经济发展。但地方政府财政收入有限，只能通过举债融资的形式，多方筹集资金。另一方面，地方政府的财权与事权不匹配，财权不足以承担事权，导致地方政府的财力和事权严重不适应，造成部分省份的财政非常困难，一些地方政府不得不举借债务。当然，一些商业银行为规避风险，将信贷资金投资于国家大型项目，或者把财政风险与金融风险绑定在一起，投资于地方政府及其融资平台。

尽管数据规模并未超过市场预期，但增速以及举债手段的不规范仍然引起国际市场广泛担忧。国内经济学家对地方政府债务较为一致的看法是，总体可控，局部存在风险点，但尚不构成危机。也就是说，虽然地方债总体风险可控，但仍需警惕局部风险。上海财经大学教授刘小川认为，我国地方债的局部风险主要源自三方面，一是误差，统计口径的不同会导致一些实际上属于地方债性质的款项最终未被纳入；二是财政赤字，在目前政府大力改善民生的背景下，教育、医疗、社保等项目的花销构成了刚性财政支出，因而增加了赤字压力；三是政绩冲动，现在各地方政府都有强烈的发展愿望，这就导致了部分地方依然为GDP而盲目举债。

为加强地方政府性债务管理，建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，有效发挥地方政府规范举债的积极作用，切实防范化解财政金融风险，促进国民经济持续健康发展，《意见》做出了一系列规定。这些规定有以下六个亮点。

一是建立规范的地方政府举债融资机制。《意见》要求，要修明渠、堵暗道，赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制。《意见》要求地方政府切实担负起加强地方政府性债务管理、防范化解财政金融风险的责任。省级政府对本地区的地方性政府债务负总责。明确规定，经国务院批准的省、自治区、直辖市政府可以适度举债，市县确需举债的只能由省、自治区、直辖市政府代为举借。以后县、市、乡镇政府没有举债权了，省级政府成为其下辖地方债务的总负责。《意见》还要求把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核。同时，坚决制止地方政府违法违规举债。明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。地方政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。

二是推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。

三是加强地方政府性债务的规模控制。地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额。地方政府一般债务和专项债务规模纳入限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准，分地区限额由财政部在全国人大或其常委会批准的地方政府债务规模内根据各地区债务风险、财力状况等因素测算并报国务院批准。同时明确和严格限定了地方政府举债程序和资金用途。地方政府在国务院批准的分地区限额内举借债务，必须报本级人大或其常委会批准。地方政府不得通过企事业单位等举借债务。地方政府举借债务要遵循市场化原则。建立地方政府信用评级制度，逐步完善地方政府债券市场。地方政府举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。

四是控制和化解地方政府性债务风险。《意见》强调牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险。建立地方政府性债务风险预警机制。财政部根据各地区一般债务、专项债务、或有债务等情况，测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估各地区债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警。列入风险预警范围的债务高风险地区，要积极采取措施，逐步降低风险。债务风险相对较低的地区，要合理控制债务余额的规模和增长速度。建立债务风险应急处置机制。要硬化预算约束，防范道德风险，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。各级政府要制定应急处置预案，建立责任追究机制。地方政府出现偿债困难时，要通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式，多渠道筹集资金偿还债务。地方政府难以自行偿还债务时，要及时上报，本级和上级政府要启动债务风险应急处置预案和责任追究机制，切实化解债务风险，并追究相关人员责任。

五是将存量债务纳入预算管理。《意见》明确了存量债务的处理办法。以2013年政府性债务审计结果为基础，结合审计后债务增减变化情况，经债权人与债务人共同协商确认，对地方政府性债务存量进行甄别。对地方政府及其部门举借的债务，相应纳入一般债务和专项债务。对企事业单位举借的债务，凡属于政府应当偿还的债务，相应纳入一般债务和专项债务。地方政府将甄别后的政府存量债务逐级汇总上报国务院批准后，分类纳入预算管理。纳入预算管理的债务原有债权债务关系不变，偿债资金要按照预算管理要求规范管理。地方政府应指导和督促有关债务举借单位加强财务管理、拓宽偿债资金渠道、统筹安排偿债资金。对确需地方政府偿还的债务，地方政府要切实履行偿债责任，必要时可以处置政府资产偿还债务。对确需地方政府履行担保或救助责任的债务，地方政府要切实依法履行协议约定，作出妥善安排。

六是明确地方政府性债务管理的责任主体。建立考核问责机制。把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核。明确责任落实，各省、自治区、直辖市政府要对本地区地方政府性债务负责任。强化教育和考核，纠正不正确的政绩导向。对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为，要追究相关责任人责任。建立地方政府性债务协调机制，统筹加强地方政府性债务管理。财政部门是地方政府性债务归口管理部门，要完善债务管理制度，充实债务管理力量，做好债务规模控制、债券发行、预算管理、统计分析和风险监控等工作；发展改革部门要加强政府投资计划管理和项目审批，从严审批债务风险较高地区的新开工项目；金融监管部门要加强监管、正确引导，制止金融机构等违法违规提供融资；审计部门要依法加强对地方政府性债务的审计监督，促进完善债务管理制度，防范风险，规范管理，提高资金使用效益。

（作者系辽宁社会科学院副院长、研究员）