积极发展商业养老保险,完善中国现行“三支柱”养老保障体系

摘要:在全球人口老龄化日益严重所带来公共养老金支付膨胀的背景下,“三支柱”养老保障体系成为21世纪全球养老保险制度改革的必然趋势。目前,中国人口老龄化和巨额的养老基金缺口使得第二、第三支柱商业养老保险的发展显得尤为重要。但是与发达国家相比,中国商业养老保险的发展明显滞后。因此,如何发展商业养老保险,并完善中国现行“三支柱”养老保障体系,将是我们亟须解决的问题。

关键词:“三支柱”养老保障体系;商业养老保险;人口老龄化

中图分类号:F84文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)19-0059-04

一、养老保障体系的“三支柱”(three pillars)

“三支柱”养老保障体系结构是世界银行1994年在《防止老龄危机:保护老年人即促进经济增长》报告中提出的,集中体现了新古典经济学派对于养老保险的一些政策主张。可以说,针对全球性人口老龄化所带来的公共养老金支付危机,“三支柱”养老保障体系对于解决养老问题是一个较为完整的方案设计[9]。

1.第一支柱。即公共养老保险,由政府主导并强制执行,覆盖全社会,目前,大部分国家采用现收现付的筹资模式,属于社会养老保险范畴。其目标是有限度的缓解老年贫困,提供各种风险保障,体现了社会互济原则。

公共养老保险在规模上应该适中,以便给其他两个支柱留下较大的发展空间,并应实行现收现付制,以避免出现国家公积金管理中常见的问题。

2.第二支柱。即企业补充养老保险计划,是一种完全积累制的并由私人管理的养老金计划,它既可以是强制执行也可以是自愿实施。完全积累制会促进资本积累和金融市场的发展,由此带来的经济增长会使公共支柱的筹资更加容易,如果第二支柱运作的比较成功的话,将会减少人们对第一支柱的依赖,减轻政府的财政压力。

很多国家的第二支柱一般采用个人账户储蓄积累的筹资模式,如美国的雇主补充养老金计划,澳大利亚的职业养老金保障制度。这一支柱养老基金的运营管理市场化,一般由商业保险公司、基金管理公司、信托、投资金融机构运营管理基金。世界上大多数国家将这一层次的养老保险计划列入商业养老保险的范畴。

3.第三支柱。主要是个人储蓄性养老计划,为那些想在老年得到更多收入及保险的人提供额外保护,一般由商业保险公司办理,个人自愿投保,政府给予税收优惠,鼓励人们把钱存进养老金储蓄账户。目前,大多数国家的第三支柱主要是个人在人寿保险公司购买各种商业养老保险计划,并享有特定的政策支持,如美国、德国等国家都给予不同的优惠政策。

归纳起来,第一支柱的公共养老保险体现社会公平,第二、第三支柱的商业养老保险,包括企业补充养老保险计划和个人储蓄性养老计划,体现效率和个人的自我保障责任。这三大支柱有机的将社会公平与效率、政府与市场、社会保障责任和个人保障责任结合起来,共同完成养老保险的三大功能――收入再分配、储蓄和保险。收入再分配和储蓄的功能是分离的,保险功能则由这三大支柱共同提供(如下页图所示)。

在全球人口老龄化日益严重所带来公共养老金支付膨胀的背景下,尽管各国养老保险改革在内容和形式上尽不相同,但从总体上看基本思路大致相同:构建并完善“三支柱”养老保障体系,尤其注重鼓励和发展商业养老保险。

二、中国发展商业养老保险的紧迫性

1.人口老龄化让我们“未富先老”

目前,世界上大多数国家采用的是1982年维也纳世界老龄问题大会所界定的人口老龄化的标准:60岁以上的老年人口占总人口的10%以上或者65岁及以上人口占总人口的7%以上。

2000年的第五次人口普查中,中国65岁及以上的老年人口已达8 821万,占总人口比重为6.96%;2005年中国60岁以上人口是1.44亿,已占全国人口的11%(见表1)。因此,中国已经进入了老龄化社会。

蔡舫等学者研究发现,发达国家是在基本实现现代化的条件下进入老龄化社会,属于“先富后老”,而中国是在尚未实现现代化,经济尚不发达的情况下提前进入老龄化社会,属于“未富先老”[1]。

从表2可以看出,总的趋势表明,社会经济的发展和人口老龄化虽然是两个相互独立的不同过程,各自具有本身的特点和规律,但两者之间存在着密切关系,它们的变动互相影响,互相制约。一般规律表现为经济越发达,人口老龄化程度越严重。此外,在一些老年型人口的国家或地区,人均GNI都很高,如,日本、美国、法国等。但是人均GNI与人口老龄化之间并不是一种简单的线性函数关系。在一些人均GNI较高的国家或地区,人口老龄化程度并不一定高,如西亚一些国家,人均GNI较高,但是人口结构上属于年轻型;而东欧一些国家或地区人口老龄化程度较高,但人均GNI也并不高。中国的人口年龄结构和经济发展水平之间的关系也属于“异常”范围,人均GNI 1 100美元左右,这是由于中国实行二十多年较为严格的计划生育政策,人口转变并不是一个自然的过程。

2.巨额的养老基金缺口

“未富先老”带给中国养老问题的挑战,还因为人口老龄化与养老保险制度转轨同时发生而变得更加严重。20世纪80年代中国经历了由计划经济向市场经济的转变,养老金筹集模式也由现收现付制向“统账结合”的部分积累制转变,体制转轨造成了巨大的养老保险金缺口。同时,由于“社会统筹账户”和“个人账户”混账管理,个人账户“空账运行”的现象比较严重。据有关部门统计,截至2008年12月底,养老保险个人账户“空账”近8 000亿元,并将在未来的30年里以每年净增1 000亿元的速度持续扩大[2]。

目前,尽管中国在建立“三支柱”养老保障体系方面进行了一些改革和探索,但现行体系仍然是以现收现付的基本养老保险为主的单一支柱体系。根据国际经验,支撑现收现付制的公共养老保险需要三个条件:相对年轻的人口结构、有效率的税收体系和有效安全的基金管理和治理机制,而这些条件在中国不完全具备。所以,为维持养老保障体系正常运转而产生巨额的基金缺口就不可避免了。2005年5月,世界银行公布了一份关于中国未来养老金收支缺口的研究报告,报告指出,在一定假设条件下,按照目前的制度模式,2001―2075年间,中国基本养老保险的收支缺口将高达9.15万亿元[3]。根据2007年相关数据测算,如果按照全国社会平均工资30%支付基础养老金,每年总需求为13 037.8亿元,占当年GDP的5.29%;按照各地居民家庭人均年消费性支出的50%支付基础养老金,总需求为3 797亿元,占GDP的1.52%。此外,随着通货膨胀和消费价格指数的提高,养老金水平也必须相应提高以确保足够的实际购买力。

3.商业养老保险可以发挥强大的补充作用

在国家财力有限的条件下,政府主导的基本养老保险只能是“广覆盖,低水平”,只能满足人们的基本保障需求,因而必须通过大力发展商业养老保险以分流日益增长的老龄化人口所带来的养老压力。此外,随着基本养老保险金替代率不断下降,这也在客观上要求商业养老保险发挥越来越大的补充作用。据预测,三十年后中国基本养老金替代率只能达到30%[8],这意味着退休前后的生活质量将产生巨大差异,而要弥补这样的差距,必然要靠商业养老保险来填补。同时,大力发展商业养老保险,则可以在不增加政府财政负担的情况下,借助商业保险的社会互助机制,把养老保险覆盖到社会保险还没有覆盖到的农村和城镇人口,以扩大养老保障的覆盖面。据统计,截至2006年底,中国2.8亿城镇就业人口中,基本养老保险仅覆盖1.88亿人,参加农村基本养老保险的人数仅占农村人口总数7.22%,而进一步扩大保障覆盖面势必将给国家财政造成巨大的压力。

三、中国商业养老保险的发展现状

目前,中国第二、第三支柱的商业养老保险也逐步建立起来,但其发展仍然滞后。由于中国养老保障体系的第一支柱――基本养老保险的缴费率偏高,不仅给企业增加了经济负担、提高了生产成本、降低了竞争力,还挤占了企业参加补充养老保险的缴费能力和空间;缴费率的偏高也意味着个人将对基本养老保险的依赖性过高,从而降低了个人参加商业养老保险的积极性。

据中国保监会统计,2006年中国商业养老保险保费收入为626亿元,占GDP比重不足0.5%,人均保费不到50元,而相比之下,发达国家相关费用占GDP的10%以上,人均保费超过5 000美元[4]。从国际比较看,中国2007年底人均长期商业寿险保单持有量为0.1件,远低于发达国家1.5件的平均水平。中国保险行业协会原会长王在2008年表示,中国人均商业养老保险保费大约是431元,仅为国际平均水平的1/10,为美国的1/ 70。从中国整个养老保障体系来看,根据国家规划,商业养老保险应占到个人养老保险的10%~20%。而在养老保险成熟的国家中三支柱各占总养老金的比例是:基本养老保险约占养老金总数的30%,企业年金占比为30%,而个人储蓄性养老金计划,包括保险、基金、股票、银行储蓄、债券、房地产等,约占养老金总数的40%。在欧美国家,养老保险占欧美人寿保险收入已达60%以上。

从表3可以看出,中国寿险公司每年个人年金保费收入水平仅为美国的1/10左右,个人年金在所有年金保费收入中的占比也远低于美国的水平。不难看出,中国商业养老保险的作用还远未充分发挥出来,“三支柱”养老保障体系仅仅成为名义上的,作为第一支柱的基本养老保险负担过重。因此,促进商业养老保险的发展使其充分社会管理和保障职能,并不断完善中国的“三支柱”养老保障体系,是现今最为关键的。

四、促进中国商业养老保险发展的几点建议

1.完善税收优惠政策

从国际经验来看,工业化国家企业年金计划和储蓄性养老计划的迅速发展,与这些国家采取和实行程度不同的税收制度安排政策密切相关。如,美国政府为鼓励更多的人参与雇主补充养老保险计划,给予税收延迟优惠政策,其中以401(k)计划最具代表性。该计划因可以享受美国税法(Internal Revenue Code)第401条K款的税收优惠政策而得名,它由私营基金管理公司、尤其是人寿保险公司设计建立,雇主可以免除部分税收,雇员也可以控制缴费金额并投资于资本市场获利,因此401(k)计划的参与率高达80%。此外,为鼓励第三支柱个人储蓄养老保险的发展,政府对个人开设退休账户也提供税收优惠政策。

当前,中国商业养老保险尚处于起步阶段,需要外部税收政策的支持。税收政策依然是商业养老保险市场,尤其是企业年金市场发展面临的主要问题。有效的税收优惠政策的安排能够激励企业和个人参与到商业养老市场中来,也体现了政府在养老保障中的职能。目前,各国最流行的是“先免后征”的延迟税收制度,即允许雇主和雇员从他们的税前收入中扣除养老金缴费额,并减免养老金投资收益所得税,在养老金领取时征收个人所得税。这种制度安排在当期消费和未来消费之间进行了调整,一定程度上反映了长期养老金储蓄在生命周期里收入再分配的真实性质。为了发挥税收政策的导向作用以及最大程度的保证商业养老保险市场化运作,中国税收政策安排可以富有弹性。此外,在商业养老保险的发展初期给予更多的税收安排,以鼓励企业和个人缴费的积极性,尽可能扩大商业养老保险的覆盖面;等到其逐渐发展成熟后,可以适当的降低税收优惠的幅度,更多是通过利用市场机制来调节[10]。

2.加快资本市场的发展与完善,创造良好的投资环境

首先,建立并完善相关法律法规。根据国际证监会组织(IOSCO,International Organization of Securities Commissions)文件表明,高效率的证券法规必须有一个统一的法律框架来支持。目前,中国资本市场相关的法律框架明显存在许多不足之处,不能提供稳定、有效、规范的市场制度,如,至今尚未出台竞争法,对垄断行为的处理无法可依;对证券市场的争论解决体系,即公正和有效的司法体系的建设尚有很大缺陷等等。因此,应加快相关法律法规的建设和完善,比如修改《公司法》,以促成真正股份制企业的建立并按股份制进行运作;完善《证券法》有关规定,理顺监管体制,赋予证监会、证券交易所、证券业协会明确的法律地位,各司其职;尽快出台竞争法等法律法规逐步完善证券市场的法制建设[5]。其次,发挥证券监管部门的监管作用。监管部门应借鉴国外发达国家的监管经验,在自身能力的范围内行使权力,抓住监管的主要对象及关键点,并且要有明确的监管目标和原则;重点保证信息的披露完整、及时和准确,这一点对证券市场的发展至关重要;大力推进机构投资队伍的建设和发展,要求管理层依照监督思路国际化、监管理念法制化、监管手段市场化要求,以第三方的立场严厉查处资本市场中机构投资者内幕交易、操纵股市等违法违规行为,将保护投资者利益,营造公平、公开、有序的市场环境和市场秩序为监管工作的重点,最大限度地维护市场的公平与效率。最后,改善资本市场的外部环境。股票的发行与上市必须回归市场,减少中国证券市场有的计划经济色彩,适时推进国有股、法人股以净资产为基础向流通股股东配售;以市场选择机制取代资产重组的行政选择机制,加快现代企业制度的建设,使政企分开,让企业真正成为资产重组中的市场主体;完善上市公司的法人治理结构并规定上市公司退市的硬性标准,细化退市规则,从制度上消除行政干预退市的可能性[6]。

3.健全商业养老保险的监管体系

对于商业养老保险的监管,应充分发挥市场作用,加强保险公司等商业机构偿付能力的监管,确保其用来承担所有到期债务和未来责任能力充足,从根本上保护投保人的根本利益。同时,要在深入研究商业养老保险的风险特性和盈利模式的基础上,借鉴国际经验,开发更加科学的风险模型和监测技术,完善商业养老保险偿付能力监管指标体系,提高其科学性、适应性和操作性;尽快研究建立偿付能力危机或突发事件出现后的处理手段,做好预案,解决商业机构偿付能力不足时的应急措施及其退出机制[7]。

在完善商业养老保险监管体系过程中应坚持以下几个原则:(1)坚持以偿付能力作为监管核心的原则。(2)坚持有效保护投保人的合法权益。(3)坚持监管成本最小化和收益最大化。(4)坚持公平、公正、公开的原则。简言之,只有通过强有力的动态监管,才能够保证商业养老保险基金的安全性,并促进其健康发展并完善“三支柱”养老保障体系。

参考文献:

[1]蔡舫,等.中国人口与可持续发展[M].北京:科学出版社,2007.

[2]邓英.英国养老保障体制改革及对中国的启示[D].成都:西南财经大学,2007.

[3]中国金融网,www.省略.省略.

[5]范恒森,李连三.论中国证券市场监管环境、目标与建议[J].资本市场,2002,(1).

[6]张锐.资本市场的缺陷与修正[N].中华工商时报,2003-02-08.

[7]段家喜.养老保险制度中的政府行为[M].北京:社会科学文献出版社,2007.

[8]中国人口老龄化发展趋势预测研究报告[EB/OL].省略ca.省略,2006-02-24.

[9]世界银行.防止老龄危机[M].北京:中国财政经济出版社,1996.

[10]中国保监会.养老保险国别研究及对中国的启示[M].北京:中国财政经济出版社,2007.